在中国公共交通改革历程中,2002年的特许经营制度建立和2004年的公共交通优先发展战略实施,对公交所有权改革产生重要影响。2004年公共交通被界定为具有公益属性,为了实现公交公益性,城市政府对公共交通进行了所有权改革,主要包括三种形式:①将私有运营权逐步收回,成立国有公交公司——公交公运;②建立以国有为主的股份制公交公司——公私合作运营;③政府购买民营企业提供的公交服务——民营企业运营。表4-1列举了中国部分城市公交改革实践情况。这些城市都是因为改革前公交市场秩序混乱、公益性难以落实,才下决心进行的所有权改革。

表4-1　中国部分城市的公交改革实践

(续表)

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1．落实公交公益性

中国城市公交所有权改革最根本的动因是落实公共交通公益性,提高城市居民公交出行满意度。在这个前提下,从民营到国营控股或参股,或成立国有公交公司,公车公营成为必然。城市公共交通公益性意味着低票价、低收入,这与民营企业以收益最大化为目标的经营理念相违背,只有公交国有化才能与公交优先发展战略目标契合,实现公交公益性目标,因此所有权从民营变更到国有控股/参股,或国有化。中国绝大部分城市的公交改革基本上都是基于对公交公益性落实的考虑,公交国有化成为多数大中城市的选择。

2．抑制无序竞争(www.daowen.com)

公交特许经营制度实施的目的是培育竞争机制,然而,无论是多家民营企业,还是国有企业内部的线路承包、车辆承包,都容易出现市场混乱、竞争无序状态,不仅安全隐患大,也存在设施落后等问题。公共交通是准公共物品,过度竞争的市场不利于公共交通公益性的落实。针对这种情况,许多城市探索通过公交所有权改革,抑制过度竞争。实际上,这些城市采取的都是围绕着如何减少城市公交服务提供者数量的所有权变更措施,如政府采取回购车辆、线路权等措施,几家民营企业合并为一家股份制企业等。为了抑制无序竞争,四川省都江堰市四家民企整合成立城市公共交通有限责任公司;河南省漯河市政府采用出资占股49%,六家民营公交出资占股51%的股权形式,成立了漯河公交集团。城市通过这些所有权改革措施有效地抑制了过度竞争,但同时也规避了竞争。

3．降低运营成本

政府财政补贴公共交通运营是国际通用规则,中国也不例外。但有些城市政府采用完全兜底模式对企业进行财政补贴,如广东省梅州市。梅州市改革前为国有垄断公交企业,车辆设施由政府投入,企业亏损由政府兜底,企业亏损严重,政府压力大。公共交通国有企业垄断经营加重政府负担,企业经营效率低下和服务质量差,民营化是可行途径之一(董砚宝,2009)。而且,由于基础设施建设存在着时间长的“风险”,一方面出于财政和效率的原因,需要大量引入私人经营,另一方面出于盈利率和风险的原因(徐宗威,2001)。

广东省梅州市进行了公交所有权改革,民营资本进入公交市场,民营企业独资成立城市公共汽车有限公司,取得了城区公共汽车客运项目的特许经营权。从国有化公交垄断经营到民营资本的介入,梅州市通过所有权改革,降低了企业运营成本,从而减少企业亏损,减轻了政府财政压力。