1．产权理论

产权是一个古老的概念,迄今也没有一个明确的定义。产权包括人们对一种资源的使用权、收益权和转让权,任何一种资源都含有具体的权力束,当人们在考虑一个社会怎样才能更有效率时,产权的功能是十分重要的(刘守英,1992)。诺思在1990年认为产权是个人支配其自身劳动及其所拥有之物品与劳务的权利,是制度框架的函数。就算是能设计出有效率的产权,其监督或实施成本通常还是很高的,这反映了至少在交换的某些方面还存在着对违约、逃避义务、偷盗或欺诈行为的诱惑。

20世纪80年代左右,产权理论得到专家学者的极大关注。产权理论认为所有权变更是转变激励机制因而提高企业绩效的最根本方式,为此,许多国家公共事业进行所有权改革。城市公共交通的改革亦可追溯到20世纪70—90年代,一些国家和地区逐步开放公共交通市场,引入竞争机制,公共交通服务质量和经营效率得到提高。与此同时,政府购买服务制度也被大量发达国家采用,90年代达到高潮。虽然近10年来,许多国家出现了政府回购服务现象,中国某些城市也收回民营经营权,但是对提高行业效率的公共服务改革仍是发展趋势。

2．改革历程回顾(www.daowen.com)

自中华人民共和国成立以来,公交企业一直是国有产权形式,肩负着为城市居民提供出行服务的重任。同中国其他行业传统国有企业一样,公交企业也存在体制僵硬、效率低下和缺乏激励机制等问题。在产权理论的指引下,许多国家公共事业进行了所有权改革,中国也不例外。中国国有企业以权力换效率成为改革的核心理念,“放权让利”是当时普遍采取的改革模式。20世纪80年代初,中国城镇化发展迅速,国有公交企业越来越不能适应城镇化发展的需要,公交企业改革势在必行。在这种背景下,公交企业实施的“放权让利”策略是在当时的国营企业内部实行多种形式的经营承包责任制,这在一定程度上解决了传统经济体制缺乏效率与活力问题。但经营承包责任制实施也面临一些问题,如产权界定不清晰、承包人唯利是图,以及政府一些指令性任务无法完成等。进入90年代,为了完善承包责任制的具体办法,公共交通经营从“承包责任制”向“专营权制度”过渡,为形成公共汽车、电车企业发展的激励机制和竞争机制提供了制度基础。

为了进一步明确产权关系、企业责任和政府职能,同时,为了提高行业效率,2002年建设部明确提出“加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度”。特许经营制度的提出,意味着社会资本允许进入,由政府授权特许经营。2003年湖北省十堰市设立民营公交公司,成为“公交民营化”第一城市。然而,在“公交民营化”进行过程中,连续出现四次公交公司司机罢工,公交运营秩序混乱,群众满意度低下,最终市政府于2008年收回公交特许经营权。2004年中国实行城市公交优先发展战略,界定公共交通为公益性。显然,民营资本的逐利性与公交公益性目标存在冲突。同时,信息不对称、激励不相容、“包盈不包亏”等弊端使公交市场异常混乱,市场出现恶性竞争,市民出行困难,公交公益性得不到保障。

虽然,十堰市公交民营化失败与政府责任缺失有一定的关系,但是公交公益性定位在更大程度上促使政府向民营企业回购公交服务。与十堰市产权变革路径相同,2008年后,许多城市为了实现公交公益性目标,采取了收回民营企业特许经营权,实行公车公营策略。从目前中国大中城市公交运营现状看,主要以国有垄断经营为主,只有为数不多的几个城市是民营垄断,如广东省梅州市。