1．产权与效率

政府购买公交服务是以政府通过购买服务能够提高行业效率的假设为前提的。随着特许经营制度的实施,民营化逐渐进入公共事业领域。如果从公交企业运营成本降低角度看,民营企业比国有企业具有比较优势。但是,公共交通具有公益性,主要体现政府社会福利最大化目标,民营企业的逐利行为与公共交通的公益性相矛盾。国有企业由于是公办企业,相比民营企业,能够更好地体现政府发展公共交通的意图。从中国大中城市公交改革实践看,公益性与逐利性的矛盾,迫使许多地方政府逐渐修改了特许经营制度框架,民退国进是目前许多城市的选择。虽然,政府购买公共交通服务为民营企业进入公交市场提供了机会,但民营企业的利益目标与公交公益性目标的冲突,为城市政府提出了管理挑战。

2．垄断与竞争

一个企业之所以进入行业,是因为它看到了进入行业后的增长空间以及超过进入成本的利润。公共交通实行特许经营制度,需要供应商具有满足本地公交运营的资质与条件。如果政府设置的公交市场进入门槛高,即企业进入成本高,而且企业又不能从后续运营中获得利润,势必会阻止更多企业进入。即使公开招标,也不会有更多企业参与投标环节,减少了供应商源。供应商源的减少,可能导致垄断企业(民营或国有)的生成。如果公交市场出现垄断,市场就会失效,公交优先发展政策就可能扭曲。

尽管政府实施购买公共交通服务的期望是提高公交行业效率,但是由于缺乏可供选择的供应商,市场竞争性弱,同样会导致公交效率的低下。

3．成本与定价

政府购买公交企业提供的服务的价格计算是以运营成本核算为基础的。通常情况下,在成本核算基础上再加上一定的利润,最后形成购买服务的价格。因此,合理的购买价格不仅需要运营成本核算的准确性,而且需要有合理的利润率。合理的利润率与公交行业工资水平的界定相关。行业工资水平不仅涉及调动公交企业改善服务水平的积极性问题,也涉及工资水平与其他行业相比的公平性问题,以及能否吸引和留住司机等问题。(www.daowen.com)

此外,环境变化对购买服务价格制定有一定影响。如果城市在一个相对稳定的环境条件下,如人口规模、居民分布、交通网络、出行方式、经济收入和原材料价格等条件相对稳定,购买价格制定就会比较容易。然而,城市总是处在一个发展变化的环境中,城镇化发展带来的人口增加、城市轨道交通使用与地面公交车辆的客流竞争、居民消费水平的变化,以及公交车辆维修零部件价格的不断上涨等,都会影响政府购买服务价格制定的合理性和准确性。

4．绩效与监管

由于公交企业是直接向乘客提供服务的单位,其提供服务水平的高低会对乘客满意度产生重要影响,进而会影响乘客出行方式的选择。杨安华(2014)指出政府回购服务的直接原因主要包括市场化公共服务提供质量降低、不能节省成本、合同管理/监督成本高、缺乏竞争市场等。显然,对公交企业服务水平监管非常重要。网络技术、通信技术、计算机技术的发展和应用,为政府对公交企业服务水平的监管创造了有利条件,如政府应用GPS和GIS等技术,能够实时地获得公交车辆行驶轨迹、车辆的位置和速度等信息,从而更好地监管公交企业的服务水平。

此外,当供应商通过竞标获得特许经营资格后,如何对其运营绩效进行考核,就涉及绩效指标设计问题。绩效指标设计需要综合和全面地反映公共交通系统运行情况和服务质量,可参考2013年公布的《公交都市考核评价指标体系》。此外,除了行业监管的各项指标外,还要重视社会评价指标的建设。社会测评内容可重点关注:①司售人员是否安全驾驶、操作规范和服务规范等;②车辆车况是否完好,车貌是否整洁等;③站点环境是否有利于候车,有否公交信息服务等;④舆情反映情况,社会满意度等。

当一个企业服务水平总是不能达到要求时,就应该考虑让其退出市场运营。由于在一个既定市场,企业退出会减少行业竞争者数量,从而改变行业结构和行业效率,因此,企业退出市场决策应慎重考虑。特别是当城市只有一家公交企业时,关闭企业是不可取的,即使效率低,也不得不让它维持生产。当公交企业由于绩效考核严重不达标需要退出运营时,是否有备用运营商、能否保证服务的连续性和一致性,这些都是对当地政府管理能力的考验。