1．内涵

城市公共交通是准公共物品,具有一定的排他性。按照公共物品理论,准公共物品可以由市场提供或社会提供,而政府购买服务就是公交市场化的重要手段。在新公共管理改革过程中,主要西方国家的行政改革措施因国情不同而有所不同,但有一个共同点,就是推进公共服务供给的社会化与市场化,通过合同外包、公私合作、补助、凭单制等方式使社会组织与企业参与公共服务供给(李军鹏,2013)。中国许多城市认为政府购买公共交通服务就是对政策性亏损进行补贴,并对运营商进行绩效考核,也就是认为“政府购买服务＝补贴＋绩效”考核。实际上,这只是政府对运营商运营过程提供的部分服务的购买,与政府购买公交服务概念有一定的差别。“政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。”^[1]

政府购买公共交通服务是指政府采取招投标和特许经营形式对具有资质和符合服务要求的企业实施购买服务,根据企业提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用的一种政府提供公共服务的制度。政府购买公共交通服务制度将原来由政府直接补贴补偿公共交通服务的形式转变为直接向有资质的社会组织或市场机构购买公共交通服务,政府与特许经营企业鉴定购买合同,并按照合同约定向其支付费用。其主要特点为:公开招标(有资质要求)、适度竞争、定向委托、合同管理、绩效评估和评估兑现。

2．意义(www.daowen.com)

公共交通的准公共物品属性,客观上要求政府必须承担部分公共交通发展的责任,财政补贴公交企业运营是政府应该承担的义务。随着中国城市公共交通优先发展战略实施的推进,目前许多城市普遍存在政府认为财政补贴负担过重,而公交运营企业认为政府财政补贴不到位问题。这些问题严重制约了城市公共交通优先发展的可持续性和社会经济效率。

政府补贴公共交通服务,严格来说,是一种事后补贴行为,而政府购买服务是一种事前购买行为。根据核算的成本进行事后补贴,无论是成本规制补贴还是全额补贴,都不利于企业运营效率的提高和服务水平的改善,也不利于政府对财政支出的控制。从事后补贴到事前购买,标志着政府职能的转换和服务意识的提高。政府购买公交服务的规范模式与财政补贴方式的最根本的区别是厘清了政府与公交企业的关系,即政府负责线网布局规划、服务标准与价格制订等,企业只需负责运营服务并承担服务质量考核与运营成本控制的风险,不再是票款收入变化的责任主体(钟朝晖,2018)。

从“补贴”到“购买”服务制度转变,使政府在发展公共交通过程中更具主动性,权责更加清晰。政府购买服务制度的实施,使政府能够对线路资源进行优化配置,培育适度竞争的市场环境;企业在固定购买金额前提下,运营效率越高,获得利润越高,因此,企业有积极性控制成本和提高效率。此外,城市政府对公共交通市场由主导转向引导,真正使公交企业从生产型转向经营型,产权效率得以体现,社会经济效率得以提高。