1．政府财政资金有限

公共交通作为一个准公共物品,具有有限的非竞争性和非排他性。理论上,城市公共交通供给应采取政府和市场共同分担原则。公共交通的准公共物品特性决定政府必须分担服务社会的责任,提供公共交通服务是政府的基本职能。通常情况下,政府会通过投资公共交通基础设施建设和对运营主体的财政补贴等手段承担责任。但是,政府的财政资金有限,而且需要与其他民生工程财政投资平衡与协调。Pucheretal．(1995)研究了公交系统运营在汉堡、慕尼黑、莱茵河-鲁尔区、维也纳和苏黎世五个城市的成功例子,总结了城市面临公共交通融资问题,指出随着国家财政紧缩和政府补贴的减少,如何有效地利用有限的补贴来防止服务水平的下降和交通成本的上升,是地方政府需要考虑的重点。

从世界范围看,公交运营商的运营收入主要来自政府提供的资金、广告和其他收入,其中最重要的是票款收入。北美公交运营商在很大程度上依赖票款收入维持财务可行性,在人口大于20万的区域,票款收入只能覆盖1/3的运营费用,资金短缺问题严重(Verbichetal．,2017)。因此,提高政府财政资金使用效率是保障公交公益性落实的关键。董砚宝(2009)在分析公共交通长期亏损并依靠国家补贴的基础上,建议通过将公共交通转为民营化解决长期依靠财政补贴问题。但民营资本的逐利行为如何与公共交通公益性目标契合,仍需进一步研究。由此可见,如何利用有限的资金更好地发展城市公共交通,吸引更多出行者选择公共交通,这是财政政策面临的挑战。

2．政府责任性(www.daowen.com)

低票价政策实施使政府财政支出加大,但是许多城市没有关注到政府资金使用效率问题,也没有将政府责任与资金使用效率联系起来,缺乏责任管理理念。现有的补贴机制大致是:运营商年底向政府管理部门上报运营成本,管理部门调查和审核运营成本,认可上报成本的合理性后,管理部门按照审核的成本费用设计补贴方案;如果不认可运营商上报的成本费用,就需要管理部门与运营商进行多次沟通,最后达成两者都认可的合理成本,管理部门再依据这个成本制定补贴方案,拨款给运营商。在目前实施的补贴方式中,并没有将服务质量评价与财政补贴政策结合,缺乏对运营商服务质量进行严格管制的措施,这就是政府财政资金使用效率较低的根本原因。

对财政资金使用效率的重视是对政府责任落实的监督。政府的任何活动都需要资金支持以推动其运转,几乎所有的政府活动都在一定程度上依赖于从纳税人那里征收并用于公共项目的资金,因此,绩效预算非常重要。哪些部门哪些活动获得补贴、补贴多少,政府在预算时就必须进行合理的安排(休斯,2015)。中国城市政府用于补贴运营商运营的资金主要来自财政收入,需要为纳税人负责。如果运营商被错误地补偿,就可能造成运营商或政府的损失;如果政府损失,就会存在与过度赔偿相关的一个机会成本,而如果运营商损失,就不得不降低服务水平(Ryeetal．,2008)。由此可见,无论是政府损失还是运营商损失,政府都需要为资金损失负责。