图2-3描述了2004—2016年公共交通客运量与城镇化率的发展趋势,其中城镇化率一直呈现上升趋势,而公交客运量总体上虽然也呈上升趋势,但在2008—2010年呈现下降趋势,2014—2016年也表现出下降趋势。客运量减少意味着城市公交分担率的降低,为什么在2008—2010年和2014—2016年会出现客运量减少现象呢? 本研究以2006年以前的公交绩效为基础绩效,重点分析2006—2010年(“十一五”期间)和2011—2015年(“十二五”期间)这两个阶段的制度绩效情况。

图2-3　公共交通客运量与城镇化率的发展趋势比较

(数据来源:《中国统计年鉴》)

1．2006年以前

2006年12月建设部副部长仇保兴在全国优先发展城市公共交通工作会议上指出,目前我国公交出行的分担率平均不足10%,特大城市也仅有20%左右,是欧洲、日本、南美等国大城市40%～60%的出行比例的1/3～1/2。与10年前相比,公交出行时间平均延长10分钟,居民对城市公共交通服务的不满意率高达70%。2006年12月18日的《人民日报》报道,公交车票价偏高,超出了普通市民的承受能力。由此可见,2006年以前,中国整体公交绩效水平较低,如公交分担率平均只有不足10%,乘客不满意率高达70%,而且公交票价的社会公平性差。(www.daowen.com)

2．2006—2010年

国家第十一个五年计划实施期间,中国大城市公共交通出行分担率平均约为20%,中小城市公交分担率平均不到10%,与欧洲、日本等国大城市40%～70%的公共交通出行比例相比还有很大差距。大中城市对公交企业新建公交设施的财政补贴率一般不足10%,公交服务质量与不断增长的出行需求还有较大差距^[3]。虽然,2006年中央政府明确强调公共交通实行低票价补贴补偿制度,然而“十一五”期间制度绩效仍维持较低水平。

3．2011—2015年

“十二五”期间(2011—2015年),公共交通在缓解城市交通拥堵等“城市病”方面的重要作用没有充分发挥,全国多数城市公交机动化出行分担率不足40%,与国外同类城市相比差距较大,而且“等车时间长、行车速度慢、乘车环境差、换乘不方便”等问题仍然较为突出,也存在“公交企业经营比较困难,改善服务能力不足”等问题^[4]。2015年《公共服务蓝皮书》发布,中国社会科学院对中国38个主要城市的公共交通满意度进行了测评,测评结果是38城公共交通服务满意度均值未过60分,而且“有54．33%的调查对象认为交通非常拥堵和比较拥堵”^[5]。