1．评价指标选择

补贴制度设计的目的是实现城市公共交通低票价政策的可持续,而衡量补贴制度是否达到了预期目标,就是制度绩效问题。一项制度的绩效如何,不仅取决于制度本身的内容,而且取决于制度是否得到了贯彻实施(张明军等,2013)。2011年,为了更好地实施城市公共交通优先发展战略,中国政府提出建立“公交都市”作为城市公共交通优先发展的载体,将城市公共交通出行分担率年均提升2个百分点作为必须完成的考核指标^[1];2016年中国政府不仅提出了公众出行满意和行业发展可持续目标,同时明确提出了运营层面的具体政策目标,如城市常住人口500万以上城市的公共交通出行分担率达到40%以上,100万人口以上城市公交分担率达到30%以上,100万人口以下城市公交分担率达到20%以上^[2]。城市公共交通出行分担率是评价补贴制度实施效率的最重要目标。

城市居民对公交出行的满意程度直接反映了政府财政支出的效果,能够用来评价补贴制度的实施情况。城市居民出行满意度是指城市公共交通系统为居民出行所提供的服务水平达到居民满意的程度,主要评价指标包括公交出行的方便性、安全性、准时性、快捷性、经济性和舒适性六个指标。方便性主要指居民乘车的方便程度,如离家近、等待时间短和换乘次数少等;安全性是指市民生命和财产能够得到保障,如安全检查、驾驶员操作规范、安全设施完备和应急预案预设等;准时性是指居民能够按照公交线路的排程计划出行,减少等待时间;快捷性是乘客坐上公交车后,能够在一个相对快的时间内到达目的地,这与道路拥堵程度和车辆行驶速度相关;舒适性是指乘车环境的舒适程度,如车厢干净整洁、温度适宜、司乘人员服务态度好,以及拥挤度低等;经济性主要指出行成本(主要指票价)相对于私家车、出租车和网约车等具有的优势。

除了城市公共交通出行分担率和城市居民出行满意度外,公交票价是否公平也反映了补贴制度实施的效果。公交票价公平是相对居民收入而言的。居民为公交出行付出的票款费用相对于居民收入不能太高,但同时也不能太低。现阶段我们的公交支出应占居民可支配收入的4%～5%(黄凤娟,2018)。因此,本研究在对补贴制度绩效分析过程中,将城市公共交通出行分担率、城市居民出行满意度和票价公平性等指标作为制度绩效评价指标。实际上,如果城市公共交通分担率高,就说明公众出行满意度高和行业发展具有可持续性。(www.daowen.com)

2．评价方法

制度分析主要是以制度安排与变迁为主线,通过对特定制度环境下的制度绩效进行评价,判定现存制度优劣,从而进行制度创新,安排新的制度。由于公共交通系统运营存在不确定性与复杂性特点,补贴制度是否对公交绩效产生积极影响,是否具有效率,这是目前政府和专家学者关注的焦点问题。如果补贴制度效率低,必然导致政府财政支出高,进而影响城市公共交通优先发展的可持续。

由于制度既可能发挥积极的正面效应,也可能发挥消极的负面效应,而且一项制度既会发挥正效应也会产生负效应,制度绩效的总效应则是正效应和负效应合力作用的结果(张明军等,2013)。本研究通过对比2006年以前、2006—2010年和2011—2015年三个时间段的城市公共交通出行分担率、出行满意度和票价公平性等三个指标的实际情况,综合评价补贴制度的绩效情况。具体方法为:①根据评价指标与目标值的差距确定为正效应或负效应。当评价指标超过或等于目标值时记为正效应“＋”,否则为负效应“－”;②当三个指标均为正效应,就认为制度绩效高;当三个指标中有两个指标为正效应,就认为制度绩效较高;当只有一个指标为正效应,则认定为制度绩效低;当没有指标为正效应时,定义制度为无效率。如果制度绩效高(或较高),制度将处于一种稳定状态,无须进行制度变迁。