中国众多大中城市政府对公共交通运营的财政补贴资金均来源于财政收入,补贴资金占财政支出的比例各地差异较大,一般占0．2%～2%比较普遍。政府对公共交通企业财政补贴通常包含三个方面,即票价刷卡补贴、运营成本补贴和燃油补贴。此外,许多城市也会在车辆更新和冷线建设方面给予一定或全额补贴。

特殊人群享受免费乘车和学生优惠乘车等政策体现了公共交通的公益性,这部分公益性票价损失补偿是政府应该承担的义务。不同城市票价损失补偿额度不同,大致在票价损失额的90%～100%,许多城市政府没有实现票价损失额的全额补偿。按照国家相关政策,燃油补贴基本上都能补贴到公交企业;对运营成本补贴,多数城市采用项目补贴和成本规制两种补贴方式。虽然这两种方式较好地规范了政府公交财政补贴行为,但是在实际应用中仍存在诸多问题。

1．补贴规则粗放

财政补贴公交企业运营是政府应该承担的义务,但实践中一直没有形成一个各地城市政府可参考或需要遵守的规则。运营商运营成本核算是政府财政补贴拨款的基础,然而成本费用审计与评价目前还没有形成规范的、合理的评价制度;有些城市政府对运营商补贴额度随意调整,政府财政收入多就多补一点,收入少就少补一点,甚至不补。此外,有些城市拖欠补贴资金,运营商需通过银行借贷,才能给员工发放工资。国内大部分城市尚未形成科学规范的公交补贴评价制度,通常由公交企业与政府部门讨价还价确定补贴额;或是采取补贴基数包干、几年不变的简单化、粗放式补贴管理方法。现行公交补贴机制缺乏激励和约束作用,公交企业往往将主要精力放在争取更多的补贴上,而不注重提升服务水平和质量(孔志峰,2010)。

2．公益性亏损与政策性亏损界定困难

公共交通经营具有公益性和市场性双重特性。公共交通公益性本质的回归,要求地方政府必须补贴公交经营者的公益性亏损或政策性亏损,因此,界定经营者的公益性亏损与经营性亏损就变得非常重要。但从城市公共交通管理现状看,公共交通系统中哪些是公益性支出,哪些是经营性支出,很难设立一个科学的、合理的界定标准。因此,有些城市通过采用项目补贴制度(如车辆更新、燃油、燃气补贴等)对经营者进行补贴,实际运作中往往存在政府与经营者补贴标准认定不一致,增加政府额外管理成本等问题。(www.daowen.com)

3．成本核算存在争议

虽然许多城市采用了成本规制,明确了对公交企业成本的核算范围,但由于政府不能完全掌握运营商的运营信息,政府与运营商之间的交易过程就会变得复杂多变,增加了两者交易成本。不仅如此,由于成本核算的不准确,也会导致有的运营商补贴多,有的补贴少,出现补贴不公平现象。补贴不公平现象的存在,不仅影响运营商改善服务水平的积极性,也会影响政府声誉,进而影响公交优先发展的可持续。成本信息不对称是预算松弛问题产生的客观基础,对财政资金的使用效率产生直接影响。公交行业透明的成本信息有助于监管政府补贴资金的合理使用,提升财政资金的使用绩效和解决预算松弛问题(陆志娟,2019)。

4．激励机制缺失

在对运营商进行补贴时,有些城市采用政府财政“兜底儿”模式,即公交企业全部运营成本由政府补贴,不仅如此,车辆更新也全部归政府买单。这种补贴模式是政府与公交企业签订的最没有激励效果的合约。这种合约模式下,运营企业没有主动控制运营成本和提高运营效率的动力,企业运营成本高。从经济学理论角度讲,政府财政“兜底儿”模式违背了公共交通准公共物品属性原则,即运营企业也要负担部分运营成本。随着城市公交建设步伐的加快,政府财政不堪重负。从中央到地方,各级政府都对成品油价格调整带来的公交运营成本增加进行补贴。当成品油价格超过一定标准,政府按照燃油使用量给予一定金额的财政补贴。虽然这种方法操作简便,也受到公交企业的欢迎,但从现状看,燃油补贴存在不利于鼓励公交企业节能降耗、主动控制运营成本的问题。