从补贴制度发展过程看,每一次制度调整都综合考虑了政府、运营商和公众的需求,调整的结果使组成公交系统的三方处境都得到了改善。2017年对政府财政状况进行了考虑,其主要诱因是政府对规模效益、政府成本控制和财政资金使用效率等的追求。

1．规模效益

Mohring(1972)指出如果公交服务频率随着需求而增加,就能减少乘客的等待时间,平均用户成本下降,意味着规模收益递增。中国政府2006年对补贴制度进行安排时,期望“实行低票价政策,以最大限度吸引客流,提高城市公共交通工具的利用效率”。然而,补贴制度实行以来,公共交通分担率始终处于较低水平,与国外发达国家城市相比差距较大,莫尔效应始终没能显现,政府难以实现财政预算约束下的运输成本最小化。规模效益的实现,意味着行业效率的提升和政府财政支出的下降。从中国补贴制度演化过程看,对规模效益的追求,即提高公共交通分担率,始终是制度演化的主要诱因。为了实现规模经济,从交易费用中获益,无论是自愿的还是政府安排的都将要被创新(戴维斯、诺斯,1971),城市公交国有垄断产权形式就是政府为实现规模化而特意安排。

2．政府成本控制

补贴制度实施增加了政府成本,其中最显著的成本增加就是对运营商的财政补贴。图2-2是深圳市2008—2012年财政补贴运营商情况,从图2-2中可以看出政府财政支出逐年上升。政府优惠票价政策的实施,使政府财政支出加大,而且还存在政府与运营商在补偿方面的分配公平问题(Ryeetal．,2008)。政府补贴预算的增加,可能导致公交企业在固定水平产出下,营运成本随之上升。因此,财政补贴对企业的产出与成本结构的影响效果和程度,将是一个值得深入探讨的问题(章玉等,2016)。鉴于政府与运营商之间存在信息不对称问题,2017年补贴制度提出:制定城市公交企业运营成本核算规范,建立城市公交成本票价制度,并建立公交成本费用监审制度,为财政补贴补偿提供必要依据。(www.daowen.com)

图2-2　深圳市公共交通财政成本规制补贴情况

3．财政资金使用效率

随着城镇化发展和公交都市建设的推进,政府财政资金成为公交可持续优先发展的重要来源和发展保证。从整体上看,目前城市政府对运营商补贴都是以核算的运营成本为依据的。然而,许多城市还没有实行将政府财政补贴资金与运营商服务水平挂钩的奖惩机制,大多数城市的运营商都没有服务水平承诺。而且,许多城市政府与公交企业关系比较模糊,政府财政投入扶持效果不明显。在这种情况下,中国政府在2012年和2017年的补贴制度安排时,均明确提出了绩效评价制度,强调对运营商的服务质量进行监督,而且绩效评价结果作为发放财政补贴补偿的重要依据。

在对运营商绩效进行监督的同时,也需要对政府的补贴资金进行绩效评价和管理。财政支出的绩效应当体现在四个方面:财政支出预算安排的合理性、财政资金支出过程合规性、财政资金使用的效率性,以及财政支出结果的效益性。为了提高财政资金的使用效率,应该建立财政支出绩效管理制度(赵学群,2010)。