2006年生成的补贴制度可以说是中国政府对规模经济和社会公平的追求,并没有考虑公共财政能力。随着制度实施表现出的低效率,政府感受到财政压力,并及时进行了调整。对照2006年的补贴制度,2012年和2017年出台的补贴制度保持了制度的连续性和稳定性,只是进行了适当的调整(见表2-1所示)。制度调整比较全面、客观地反映了城市公共交通优先发展面临的挑战,即低票价使政府财政负担过重,而同时公共交通分担率与政府财政支出不成正比的矛盾。

表2-1　补贴制度的演变

1．2006年版

2006年版的补贴制度有三层含义:首先,补贴制度是为了实现城市公共交通优先发展战略而设计的制度,目标非常明确;其次,对票价制定的条件和行为进行了规范,如“充分考虑城市公共交通企业经营成本和居民承受能力,科学核定城市公共交通票价”和票价听证制度;最后,对政府采取补贴制度的责任进行了明确规定,城市人民政府应建立规范的成本费用评价制度,对公交企业的政策性亏损给予补贴。

2．2012年版(www.daowen.com)

2012年版的补贴制度与2006年版的补贴制度相比,有两个重要的转变。一方面是在票价核定条件方面,从“充分考虑城市公共交通企业经营成本和居民承受能力”转为“综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况”,而且允许“建立多层次、差别化的价格体系”;另一方面,2006年版只提出规范“成本费用评价制度”,没有提到公交绩效评价。但在2012年版中提出对公交企业绩效进行评价,评价结果作为“发放政府补贴的重要依据”。

3．2017年版

2017年版的补贴制度提出“依据成本票价,并按照鼓励社会公众优先选择城市公共交通出行的原则,统筹考虑社会公众承受能力、政府财政状况和出行距离等因素,确定票制票价”,而且提出了“定期对运营企业的服务质量进行评价并向社会公布,评价结果作为衡量运营企业运营绩效、发放政府补贴和线路运营权管理等的依据”。这个版本不仅考虑了政府财政状况,而且强调对服务质量进行评价。

2006年提出的兼顾城市公共交通企业的经济效益和社会效益的低票价制定原则,对运营商和公众有益;2012年提出的多层次、差别化的价格体系有利于对运营商和政府双方的财政处境进行改善,绩效评价制度的安排也有助于政府对运营商进行监管,提高资金使用效率;同样,2017年将政府财政状况和出行距离纳入考虑的因素范围内,而且强调服务质量评价和运营成本核算制度,这种制度安排明显地改善了政府财政处境,有利于城市公共交通优先发展的可持续和社会公平。