1．背景

绩效中的“绩”指的是产出、成绩或业绩,“效”指的是效率、效益或效果,绩效是指组织或个人为了达到既定目标而做出的工作结果或工作行为。公共交通中最常用的绩效指标是城市公共交通分担率和居民乘车满意度,这两个指标能够客观地反映城市公共交通优先发展情况。实际上,自2004年公交优先发展战略实施以来,公交绩效水平一直不高,主要表现在城市公交分担率较低,交通拥堵问题依然存在,政府财政负担较重。由于各地政府基本上都落实了公共交通公益性,采用了较低的公交票价,城市居民在票价方面满意度较高,但对公交企业服务水平的满意度仍较低,这直接影响了城市公共交通分担率的提升。

中国政府历来重视公交企业提供的产品与服务对城市发展的重要作用。1994年印发的《建设部关于对城市公共汽车、电车实行专营权管理的意见》,就明确将“经营企业提供的服务水平的具体规定”作为与取得专营权企业签订合同的内容之一;2002年印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)和2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)中,均提出在特许经营合同中应该包括“产品和服务标准”,市政公用行业主管部门应对“产品和服务标准”进行监督。

虽然服务水平对公交吸引力提升的重要性得到了广泛关注,但是,从国家层面上看,一直没有明确提出建立公交企业绩效考核制度。2005年发布的《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》中,只提出“对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价”和“提高公共交通工具的利用率”,并没有明确提出建立公共交通企业的绩效考核制度。同样,在2006年公布的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中,也没有提到绩效考核制度。随着城镇化的快速发展,公共交通行业被赋予了更多职能。除了为城市居民提供安全、方便、迅速、准点、舒适的服务外,公共交通还具有缓解城市交通拥堵、改善居住环境、降低能源消耗以及创造就业机会等职能。因此,城市政府积极加大公共交通投资建设力度,在新能源汽车购置、公交线路开辟,以及公交场站建设等方面投入大量资金。不仅如此,城市政府还需每年投入财政资金补贴公交企业运营。如何提高政府财政资金使用效率,保证政府财政投入与运营者的产出之间维持在合理水平之上,政府对公交企业进行绩效考核非常必要。(www.daowen.com)

2．绩效考核制度的提出

随着公共管理改革的推进,预算与绩效逐渐连接在一起,绩效管理与财政管理系统产生了密切联系,即绩效预算。在通过预算分配经费以执行某些特殊任务时,政府需要为任务的预期成果设置条件。如果实现了预期成果,管理者就必须兑现承诺(休斯,2015)。2011年发布的《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》,提出了“国家‘公交都市’建设示范工程的考核目标”;2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》,正式提出“建立绩效评价制度”,规定“对公共交通企业服务质量和运营安全进行定期评价,结果作为衡量公交企业运营绩效、发放政府补贴的重要依据”;在2017年5月实施的《城市公共汽车和电车客运管理规定》中,明确提出“城市公共交通主管部门应当建立运营企业服务质量评价制度,定期对运营企业的服务质量进行评价并向社会公布,评价结果作为衡量运营企业运营绩效、发放政府补贴和线路运营权管理等的依据”。

通过绩效指标的设定和测量,评估公交企业是否完成了任务。对公交企业绩效考核通常需要四个步骤,即确定绩效标准、衡量实际业绩、进行差异分析和采取纠正措施。确定绩效标准可以参考国外一些公交都市的服务标准,也可根据国家发展需要制定绩效标准;对公交绩效进行衡量,需要建立科学的评价指标体系。2013年发布的《公交都市考核评价指标体系》中,设置了30个考核指标,能够比较全面和科学地对城市和公交企业绩效进行考核。在30个指标中,“公共交通优先发展配套政策制定情况”作为对城市政府的考核指标。管理者对公交企业实际业绩进行衡量,除了量化指标考核外,还需通过个人观察、谈话、电话和市民投诉等形式进行补充考核;通过对绩效指标进行测量,确定实际工作绩效与标准之间的偏差。在某些活动中,偏差是难免的,因此确定可接受的偏差范围非常重要。但如果偏差显著超出可接受范围,就应该引起管理者的重视,管理者则提出改进偏差建议,或者降低绩效标准。