1．背景

从中国人民共和国成立到20世纪80年代初期,中国城市公共交通经营者均为国有公交企业,企业车辆少、车况差,不能满足城镇化发展的需求,公众出行困难。同时,由于燃料和各种生产材料价格上涨明显,许多城市公交企业处于亏损状态。由于企业运营亏损,许多城市企业不同程度地存在职工违纪难处理、违反规定难处罚的情况,直接影响了线路运营服务质量。1985年中国政府提出以国营为主,发展集体和个体经营,在国营企业内部实行多种形式的经营承包责任制,其中比较典型的是“车队—分公司—公司三级承包责任制”,即车队向分公司承包,分公司向总公司承包,总公司向政府承包。虽然职工经济收入得到了提高,但企业亏损面和亏损程度还在加大、加强,服务水平难以从机制和设施上得到提高(乔军山,1996)。

建立经营承包责任制的目的,是解决好政府与公交企业的经济关系和调动企业职工积极性,在政府财力有限的情况下,更好地服务于社会公众。但经营承包责任制的实施增加了政府主管部门对公交管理的复杂度,服务水平难以监控。某些城市市场出现过度竞争情况,更有城市出现了社会兴办专线挤压市场,对国有公交线路造成极大冲击,引发众多群体事件,市场混乱。

2．特许经营制度的提出(www.daowen.com)

鉴于公共交通市场竞争的无序和混乱,规范市场行为成为制度设计的重要内容。进入20世纪90年代,公共交通经营从“承包责任制”向“专营权制度”过渡。1994年建设部提出建立城市公共汽车、电车专营权制度,为今后在城市公共交通市场机制比较完善时,形成公共汽车、电车企业发展的激励机制和竞争机制提供了制度基础。20世纪70—90年代,一些国家和地区逐步开放公共交通市场,引入竞争机制,公共交通服务质量和经营效率得到提高。

在城市公用事业中,怎样既保持单一企业生产的成本效率优化又避免企业的垄断行为,构成了政府监管部门的两难选择,特许经营理论对这一两难选择问题从理论上提供了解决的思路和途径(王俊豪、陈无风,2014)。特许经营制度在西方发达国家实行由来已久,在铁路、城市供水照明、交通、高速公路、供电、垃圾处理等领域都采取特许经营制度。2002年建设部明确提出“加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度”。2003年湖北省十堰市全面放开城区公共交通营运权,设立民营公共交通有限公司,成为“公交民营化”第一城市。

2005年《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》中,明确提出要推行特许经营制度,有序开放公共交通市场,实行特许经营制度,形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。从“专营权制度”到“特许经营制度”的变迁,标志着城市公共交通市场进入了一个新的时代。2008年国务院发布了2005年成文的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号),明确允许非公有资本积极参与公共交通市政公用事业和基础设施领域的投资、建设与运营,在规范转让行为的前提下,具备条件的公用事业和基础设施项目,可向非公有制企业转让产权或经营权。但遗憾的是,2008年湖北十堰市政府收回公交特许经营权,“公交民营化改革”失败。