1．背景

公共交通是准公共物品,提供公共交通服务是城市政府的基本职能。为了让城市弱势群体能够融入社会,体现公平性,全球绝大部分城市政府都制定了较低的公共交通票价。20世纪八九十年代,许多省份和城市对公交企业运营成本进行补贴,如湖南省提出“从政策上给予公共交通企业适当扶持,经济上给予一定的补贴,部分税费免征”,四川省建议“对国有运营商实行政策性亏损补贴”,江苏省南京市从1986年开始,每年定期对公交企业实行一定的亏损补贴。虽然许多省份都能够对公交企业运营进行补贴,但国家层面的补贴政策一直没有提出。直到1993年,建设部才在全国层面上提到运价的保本微利原则和企业具有要求补偿的权力。

2000年中国城镇化率达到36．22%。为了解决大量人口的居住问题,城市规划的外延式发展理念成为主流,城市在地理上不断扩展。2003年,中国人均GDP达到10666元,小汽车开始进入家庭。由于城市土地规划与公共交通规划的脱节,加上人民生活水平的提高,私人小汽车呈现爆发式增长。一方面,城市交通拥堵和环境污染等城市问题愈发严重;另一方面,城市公交企业的运营成本随着油价持续升高而不断增加,各地公交企业均处于运营成本增加和效益滑坡的窘境,公交企业的生存成为问题。

2．补贴制度的提出(www.daowen.com)

虽然中国各级政府均意识到要补贴公共交通运营,但补贴多少、如何补贴、什么时候补,以及补贴资金来源等均处于非确定状态,财政补贴并没有形成一种制度。因此,有些城市给予企业一定的经济补贴,也有些城市让公交企业承担大量社会义务,却不能给公交企业稳定的财政补贴,更有一些城市则是放任公交企业通过高票价获利。“据有关部门调查,在117个公交企业中,没有得到财政补贴的多达42家,占被调查企业的35．9%”“目前,有些公交车票价偏高,起步就是两元,乘坐一次少则四五元多则上十元,超出了普通市民的承受能力”。^[1]

为了促成城市公共交通优先发展战略的有效实施和规范城市政府财政补贴行为,2006年12月,建设部等四部委联合发布《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(城建〔2006〕288号),正式提出了公共交通低票价财政补贴制度。补贴制度明确了公共交通的公益属性,并在票价制定、政府责任等方面进行了明确规定,如“充分考虑城市公共交通企业经营成本和居民承受能力,科学核定城市公共交通票价”“城市人民政府应建立规范的成本费用评价制度,对公交企业的政策性亏损给予补贴”,等等。