1．2000—2010年

进入21世纪,城镇化飞速发展,大量人口涌入城市,城市地理范围不断扩大。城市人口快速增加的同时,公共交通基础设施建设却明显滞后,公共交通供给能力不能满足居民出行的需求。在这种背景下,私人小汽车增加迅速,大中城市普遍存在交通拥堵、环境污染等问题,城市发展的可持续受到严峻挑战。与此同时,20世纪90年代采取的承包经营导致市场竞争过度和服务水平低下,城市仍旧存在公共交通需求与供给矛盾。一方面,私人小汽车保有量迅速增加;另一方面,城市居民公交出行满意度低,如何发展城市交通成为摆在决策者面前的一道难题。

与私人小汽车相比,公共交通具有更小的负外部性和更大的经济、社会和环境效益,发展公共交通就是城市发展的优胜战略。因此,相比发展私人小汽车,公共交通应该得到优先发展。2004年建设部等六部门提出《关于优先发展城市公共交通的意见》(建城〔2004〕38号),2005年6月1日,《城市公共汽电车客运管理办法》(中华人民共和国建设部令第138号)开始实施,其规定:城市公共汽电车专项规划应当纳入城市公共交通规划;在具备条件的城市道路设置城市公共汽电车专用道、公交港湾和优先通行信号系统;建设项目应当按照规划标准确定配套的城市公共汽电车客运服务设施用地等。2005年9月,国务院转发了《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发〔2005〕46号),城市公共交通优先发展成为国家战略。

虽然中国的公共交通发展势头良好,但总体上还处于较低的水平,万人拥有公交车辆距国家标准12．5辆还有相当大的差距。在中国的大城市中,公交出行只占居民出行总量的10%～25%,以公共交通为主导的城市交通系统还远远没有形成(仇保兴,2006)。2006年12月,建设部会同有关部门出台了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建城〔2006〕288号),明确提出城市公共交通是城市重要的基础设施,是社会公益性事业,要建立低票价的财政补贴机制。

2．2011年至目前(www.daowen.com)

大城市交通拥堵的深层次原因之一是城市公共交通竞争力不足,难以吸引小汽车使用者转变出行方式。公共汽车运行速度较低、公交线网密度低、步行距离长、换乘不方便、准点率低等因素降低了公共汽车对居民出行的吸引力。因此,需要大力发展公共交通,提高公交吸引力(郭继孚、刘莹、余柳,2011)。2011年,为了贯彻落实城市公共交通优先发展战略,调控和引导交通需求,缓解城市交通拥堵和资源环境压力,交通运输部发布了《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》(交运发〔2011〕635号),明确要优先选择城市人口(市区常住人口最低不低于100万)较为密集、公共交通需求量大的大中城市作为试点城市。公交都市创建的核心是以“公共交通引领城市发展”为战略导向,通过实施科学的规划调控、线网优化、设施建设、信息服务等措施不断提高公共交通系统的吸引力。

在2012年发布的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》中,中国政府明确提出“加快转变城市交通发展方式,突出城市公共交通的公益属性,将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置”;2013年,交通运输部公布了《公交都市考核评价指标体系》,共设置了30个指标,其中包括公共交通机动化出行分担率、公共汽电车线路网比率和公共交通乘客满意度等指标。

2016年《交通运输部办公厅关于全面推进公交都市建设等有关事项的通知》(交办运〔2016〕157号)中将申报城市条件定为“地级市、地级行政单位(含地区、自治州和盟)政府所在地,适当兼顾城区常住人口在50万人以上的县级市”。截至2017年4月,包括北京、上海在内的37个城市开展了公交都市示范工程创建活动。公交都市是落实公交优先发展战略的重要载体,创建城市在城市规划、用地、路权、资金、财税扶持等方面制定了配套政策。但从创建城市实施效果看,城市公共交通分担率与国外城市公交相比仍存在一定的差距,城市公交系统吸引力仍需进一步提升。