1．1981—1990年

20世纪80年代,国民经济第六、第七个五年计划实施,中国经济得到了很大的发展。随着城市人口的增加和人民生活水平的提高,选择公共交通出行的居民越来越多,大城市乘车难问题凸显。城市公共交通运营能力与需求量不相适应,从而形成较为普遍的“乘车难”问题。据1988年对全国57个大城市公共汽车、电车的统计,年客运量与1978年相比,年平均增长率为6．81%,而与之相应的运营公里年平均增长仅5．86%(陈适,1990)。西安市客运能力的增长跟不上实际需要的增长速度,运力和客流量之间存在一定矛盾,不少线路存在的“乘车难”问题亟待解决(严宝杰,1982)。同样,广州市也存在市内公共交通“乘车难”问题。许多专家认为管理不严、分配制度不尽合理、运力不够、司机不足、票价不合理,以及道路不通畅是“乘车难”问题产生的主要原因。

此时,国外公共交通发展经验(如地铁、轻轨建设等)能否在中国应用,引起了学者的广泛关注。有学者认为,中国大城市的客运交通问题,还是应该依靠公共交通和自行车,不必发展小汽车和高速公路。要改进,要着眼于对公共交通的改进,同时提高自行车交通的效率(严宝杰,1981)。在城市公共交通供给能力有限的情况下,自行车成为人们出行首选交通工具。据1983年年底统计,天津市自行车保有量为362万辆,职工家庭中每2个人就有1．2辆自行车,居民出门骑自行车的比例占44．5%,乘公共汽车和电车的占10．3%,步行的占42．6%。自行车的快速发展,挤占了公共汽车道路,使公共汽车速度越来越慢,而且存在交通事故隐患。过多的自行车与公共交通发展落后互为因果,形成恶性循环(杨继绳,1985)。

《中华人民共和国国民经济与社会发展第六个五年计划(1981—1985)》中提出“大力发展城市公共交通,开辟一些新线路网,搞好场、站建设。在有条件的城市发展一些无轨电车”。1982年7月,国务院常务会议通过《物价管理暂行条例》。该条例第27条规定,市内公共电车和汽车票价必须执行省、自治区、直辖市物价部门或业务主管部门的规定。各地区在制定或调整地方运价时,必须同国务院、国家物价局或国务院业务主管部门规定的运价及毗邻地区的运价,保持合理比价。

1984年1月14日,城乡建设环境保护部、公安部发布《城市公共交通车船乘坐规则》[(84)城公字第10号],对车船乘坐行为进行了规定;1985年4月19日,《国务院批转城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作的报告的通知》(国发〔1985〕59号)指出,“大力发展公共交通”,“从长远看,在一些大城市要考虑发展快速轨道交通和地下交通”,“多家经营、统一管理”。多家经营指以国营为主,发展集体和个体经营,在国营企业内部实行多种形式的经营承包责任制;1987年1月16日,湖南省人民政府办公厅在《关于解决城市公共交通问题的通知》(湘政办发3号)中明确提出:①从政策上给予公共交通企业适当扶持,经济上给予一定的补贴,部分税费免征;②提高营运车辆折旧率;③改革票制;④推行和完善各种承包责任制;⑤适当提高岗位津贴,稳定一线职工队伍;⑥改善油料供应;⑦实行综合治理;⑧加强精神文明建设。

随着燃料和原材料价格的大幅度上涨,用工费用的不断增加,以及多种税费的缴纳,公交企业负担愈来愈重,难以维持简单的再生产。据统计,1988年与1978年相比,公共汽车、电车的单位成本分别增长了114%和107%。一方面,城市公共交通的票价变化很小,公共交通企业的综合效益持续滑坡,城市公共交通亏损企业数量不断增加;另一方面,由于缺乏明确的财政补贴政策和制度,各城市的亏损补贴既不一致,又不稳定,公共交通企业的资金缺口越来越大(陈适,1990)。这个时期,制度需求主要围绕着供需矛盾的解决,如通过承包责任制提高运力,通过改革票制减轻公交企业职工工作量,对城市道路进行科学规划,增加公交运行线路,并从政策上和经济上对公交企业进行扶持。但从全国看,仍缺乏统一明确的补贴政策和制度,供需矛盾没有从根本上得到重视。(www.daowen.com)

2．1991—2000年

进入20世纪90年代后,城市人口增加迅速,“乘车难”问题更加突出。不仅如此,城市公交企业运营成本随着油价上升而增加,而收入主要来源的公交票价却没有随着油价上涨而提高,企业运营亏损严重。一方面,城市发展对公共交通产生了大量需求;另一方面,公交企业普遍亏损严重。如何解决公交企业运营亏损问题,让企业能够维持下去,成为政府关心的主要问题。1993年9月7日,中华人民共和国住房和城乡建设部(以下称建设部)发布了《全民所有权城市公共交通企业转换经营机制实施办法》(以下简称《办法》)。《办法》规定:企业的运营成本按照国家有关规定进行核算,运价按照保本微利的原则制定,报当地政府批准后执行;因能源等价格调整、运营线路调整等因素引起成本增加时,企业有权要求政府有关部门对运价进行相应调整或采取相应补偿措施。

1994年5月23日,建设部印发了《建设部关于对城市公共汽车、电车实行专营权管理的意见》(建城〔1994〕329号),要求重点支持和优先发展公共汽车、电车,城市公共汽车、电车建立专营权制度。1995年4月18日,四川省人民政府批转省建委《关于加强城市公共客运交通管理解决国有公共交通企业有关问题报告的通知》(川府发〔1995〕72号)(以下简称《通知》)。《通知》提出多项建议,如城市维护建设资金、公用事业附加费全额返还给企业,对城市内定点定线的公共客运交通线路实行专营权管理,对国有运营商实行政策性亏损补贴,以及国有城市运营商要积极推行以单车承包为基础形式的经济责任制等。

虽然各级政府均出台了相关政策,但到20世纪末,公交企业亏损状况仍没有得到明显改善。据《中国经济时报》2000年7月24日报道,由于2000年油价上涨,合肥市公交公司预计仅汽油一项就要比1999年多增加2100多万元的成本压力。江苏全省省辖市的16家公交公司(不含宿迁市)2000年全年因燃油提价而比1999年额外增加支出7842．8万元,这给刚刚好转的运营商带来了极大的困难。