自改革开放之后，为提升居民居住条件，改善城市面貌，上海中心城区开展了大规模旧住房改造。旧住房成套改造事关民生改善、城市安全，是当今“留改拆”的城市更新背景下城市发展建设中亟须研究的重要课题。通过梳理旧住房成套改造的经验，剖析现有问题，对以后进一步指导和推进工作有着十分重要的现实意义。

其一，现有政策法规的不完善。

一是改造对象及目标不明确。如根据《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》（沪房规范〔2018〕1号），目前的拆除重建项目对象为“经管理部门认定，对建筑结构差、年久失修、存在安全隐患、无修缮价值，主要建设于20世纪50—70年代的不成套公有工房”，分为两类：危房和不成套公有工房。但是并未对具体的危房、非成套、公房的比例做出要求，因此在项目认定时存在一定争议。而旧住房改造的首要目标是厨卫成套，但在成套的大前提下，是首先保证全部原地安置，还是首先保证居住环境的提升，仍存在较大争议。

二是现有政策细化程度不足。目前针对旧住房改造的政策仍较为初步，政策的细化程度不足，完善性不够；操作流程上，各部门职权不明晰。实际项目中发生的很多问题仍无法找到相应的依据，如增量的建筑面积如何分配、选房如何做到公平公正、公房与私房的分类处置标准等。

其二，现有技术标准的缺位。

目前上海市尚无专门针对旧住房改造的技术规范与标准。一方面，规划技术层面根据已有的实践经验，按照现行建筑间距、建筑退让等标准，难以在现有地块中安排下全部的成套住宅，这种困境十分普遍。在前期法定规划阶段，规划和土地相关部门采取一事一议的方式，但由于控制性详细规划等规划编制调整周期较长，规划和土地相关的配套管理细则也不完善。

另一方面，建筑技术层面对住宅成套、公建配套增加等的新增建筑面积没有明确规范和标准，而且对成套改造的标准仍不完善，“成套”内涵不明确，在统计口径上，是按照建筑面积，还是套内面积来计算；对于套外成套、通过违章搭建成套、合并几间房屋达到成套的情况如何认定等，仍需要明确的标准予以规范和指导；此外，在建筑设计及施工阶段，政府部门在审核旧住房成套建筑改造图纸时，只能按现行的新建商品住宅设计标准，由于旧住房成套改造的特殊性，往往图纸难以被审核通过，卫生、消防等方面也无法通过批准，成为改造工作中一道难以逾越的障碍。(www.daowen.com)

其三，居民意见难以统一。

在旧住房改造工作的过程中，为保证改造工作的进展顺利，减少社会矛盾，旧住房改造的相关方案需征得所有居民的同意，然而有部分居民过多考虑个人利益，相互攀比，因此意见难以统一，耽误了工程节点，甚至无法开始开展改造计划。

如《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》，拆除重建项目“不得减少原住户房屋的居住面积”，但对住宅成套、公建配套增加等的新增建筑面积没有明确规范和标准，静安区某旧区改造项目原住户中售后公房约占85%、租赁公房占13%、私房占2%，且部分户型不成套，在成套改建过程中，按照《关于贯彻执行<上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则>若干具体问题的意见》（沪房管规范征〔2012〕9号）中的换算系数标准，将不同性质的房屋面积转化为建筑面积，再根据经验值增加一定面积，得到改造后的房屋建筑面积，但居民对此做法仍有较大争议，居民意见难以统一，项目推进困难。

其四，改造前后管理流程复杂。

目前旧住房改造的对象大部分是计划经济时期的产物，由于历史原因，这些房屋有的原始设计就是非成套的，有的原始设计成套，但在使用过程中造成不成套；也有居民为解决自身居住困难，将相邻的房屋收购下来，自己改造为成套房屋。成套房屋即可由居民买下，由公房转为产权房，项目现状房屋所有权极为复杂。

由于以上原因，项目改造前，往往公房、售后公房（产权房）、私房混杂，没有明确的划分界限；改造后，为了便于管理，最好将产权房与公房分开安置。但由于用地有限，各类型房屋的户数也不一定与一幢房屋的户数吻合，因此分开安置难度极大。就算有可能分开安置，还会涉及产权房的用地性质变更的问题，可能要经过收储再出让等较为负责的流程。