税收是促进共同富裕的一个有效手段，但在三次分配中有不同的功能作用。在初次分配中，以市场为主，政府主要是为市场运行创造环境，保障公平竞争，维护市场秩序，因此，税收在初次分配中尽量保持中性，以确保市场在资源配置中发挥决定性作用。在政府再分配中，以政府为主，主要调节初次分配形成的收入分配差距，以及存量的财富分配差距，促进公平分配，因此，税收在再分配中主要发挥调节作用。在社会再分配即第三次分配中，以社会组织为主，政府适度干预，促进善治社会的形成，因此，税收在社会再分配中主要是发挥适度引导和激励的作用，引导和激励社会组织发展等。基于此，下一步的税收制度改革在促进共同富裕的进程中应主要在如下几方面发挥作用。

1.初次分配中提高增值税中性程度，强化消费税调节作用

在增税改革领域，主要是提高增值税“中性”程度，减少对经济的扭曲，让市场在初次分配中发挥决定性作用。具体包括：一是税率三档并两档。增值税6%、9%、13%三档税率可考虑朝着两档方向简并，继续减轻企业税负，减少税率相异对价格和纳税人决策的影响。二是增值税留抵退税试点制度进一步优化，直至实现彻底退税，进一步清理繁多的税收优惠政策，畅通增值税抵扣链条等。当然，上述这些改革要统筹考虑国内外宏观经济环境、其他相关税制改革推进进程等，适时推进。

在消费税改革领域，一方面，继续通过把高耗能、高污染产品纳入征收范围，更好地调节市场主体经济活动，发挥资源节约、环境保护的导向作用；另一方面，随着中国“消费型经济”的兴起和人民生活水平的提升，可以研究在“十四五”以及未来更长一段时期，强化消费税在收入分配、引导消费以及寓禁于征方面的调节作用，并结合中央与地方财政分配关系，改革消费税征税环节，为将消费税收入下移至地方做税制准备。^[19]

2.政府再分配调整税收结构，以直接税为主增强对收入流量的调节功能

一是个人所得税改革方面，有继续优化的空间。从税收的收入分配效应来看，直接税的收入分配效应较大，特别是个人所得税，但是目前中国个人所得税覆盖面较窄、收入规模小、占比低，影响了其收入分配效果的发挥：2020年中国该税种占税收收入比重仅7.5%，占GDP比重为1.1%，中国纳税人覆盖面占比不足10%。而主要发达经济体个人所得税收入占税收总收入的比重均超过30%，甚至超过50%；占GDP的比重也在6%以上，高者可超过10%。尽管有国情、税制结构的差异，国家之间不能完全可比，更不能将其他国家作为“标准”并据此认为中国个人所得税就存在问题，但最起码可以看到，中国个人所得税还有继续优化的空间。

从强化个人所得税促进公平的功能作用来看，继续扩大综合计征范围、完善专项附加扣除项目、提升个人所得税的“累进”程度，应该成为个人所得税下一步改革优化的重点，并在此进程中逐步扩大纳税人覆盖面。通过税收促进居民之间的公平，有一个关键前提是累进税制的扩大和完善。目前中国只有综合性所得和生产经营所得实行累进制，其他分类的所得实行的还是比例税制。从这个现状出发，中国所得税的改革还是以扩大综合计征范围、较大程度地实行累进税制为主。所得税中的六项专项附加扣除的措施，也起到调节收入分配、促进公平合理、利于民生的作用。在这方面，也依然有进一步改革和完善的空间。在这个改革过程中，我们需要考虑到现实国情，也需要税收征管能力和全社会治理能力的提升予以配合。同时，加大对高收入人群的征管力度，也是个人所得税发挥调控功能、扩大中等收入群体比重的重要方面。需要注意的是，提高纳税人覆盖面，并不意味着加重低收入者税收负担。即纳税人可以都交税，但是都可以交更少的税，收入高的人比收入低的人交税多。^[20]

二是在房地产税改革方面，“十四五”规划明确提出，要推进房地产税立法。在促进共同富裕目标下，未来房地产税的征收，肯定对调节财富分配起到一定的作用。中国居民财产的主体是房地产，房地产确实也构成了财产和收入差距的主要来源。这个差距也体现在城乡居民之间，在1998年住房市场化改革之前，城乡居民的财富差距并不大，表现为当期货币收入的差距有限。但在之后的20余年内，由于房地产市场的高歌猛进，仅住房一项就形成了明显的城乡贫富差距。未来，推进房地产税的立法和实施，要坚持国家“房住不炒”的政策导向，重拳打击投机炒房行为，为房地产健康发展营造良好税收环境。征收房地产税，还可以改善住房租赁市场供给总量和结构，减轻年轻夹心层的购房压力，进而对中国财富分配发挥间接调控作用。(www.daowen.com)

三是合理调节过高收入，规范资本性所得管理。针对“限高”措施在高收入阶层中可能引发的资产转移效应，应积极完善相关配套制度，及时堵塞制度和政策漏洞，提高高收入阶层可征税收入的透明度，增加富人向海外转移资产的代价。同时，完善税收征管制度，加大对高收入人群应纳税所得的税收征管。清理规范不合理收入，加大对垄断行业和国有企业的收入分配管理，整顿收入分配秩序，清理借改革之名变相增加高管收入等分配乱象。要坚决取缔非法收入，坚决遏制权钱交易，坚决打击内幕交易、操纵股市、财务造假、偷税漏税等获取非法收入行为。

3.理性看待税收作用，防止产生政策幻觉

税收作为宏观调控的重要政策工具，既要充分发挥税收调节贫富差距的作用，但也不能过度高估这一作用，更不能产生政策幻觉。以下几点需要注意。

一是调节高收入税收具有短期效果但边际效应递减。在收入与财富之间的循环过程中，税收可在一定程度上削弱收入与财富之间的关联性。对劳动收入、财产性收入的征税，可改变个人财富积累的速度，遏制收入与财富循环产生的“马太效应”。但这种针对收入流量调节高收入，其边际效应是递减的。因为财富存量并不受到影响，影响的只是财富的增量变化。随着时间延长，财富存量的边际影响越来越大，财产性收入在收入流量中的占比相较于劳动收入的占比更快上升，初次分配的差距由此拉大。即使对劳动收入的高收入者、财产性收入的高收入者征税更多，无法也不能改变高收入者财富积累更快的事实，通过“收入—财富”的循环，更会呈现出财富积累的加速度差别越来越大，也许所有人的收入、财富都有所增加，但收入、财富的增长速度会呈现出更大的差别，并反映到收入差距、财富差距、消费差距上。这就是为什么直接税调节力度很大的国家，如美国，贫富差距依然会不断扩大的根源。

二是调节贫富差距不要过度依赖某一税种。从发达国家来看，个人所得税虽然占比很高，规模也较大，但贫富差距依然在拉大，这说明税收对调节贫富差距短期内有效，但长期来看效果并不明显。同时，也不能寄过多希望于个别税种。比如，房产税确能增加一定的财政收入，但难以成为一个地方主体税种，其调节贫富差距的作用也非常有限。

三是税收发挥调节作用是有条件的。共同富裕包括做大蛋糕和分好蛋糕两个方面，且做大蛋糕是基础，而税收在初次分配中的作用，恰恰需要“无作为”或“少作为”，也就是我们谈到的“中性”，以确保市场在分配和资源配置中发挥决定性作用，确保初次分配的效率，税收的调节作用不可能超越市场来完成收入和财富的分配。再分配是强化税收调节功能的主战场，但它不是唯一工具，其他如转移支付、社会保障制度等也是促进公平的重要工具。同时，税收制度发挥调节作用也是有条件的，需要其他配套制度，例如税收制度与财政支出制度的配合，减税降费制度和货币政策制度的配合，个人所得税制度和社会信用体系的配合，财产税制度和各部门基础信息共享制度的配合，鼓励慈善的税收举措和慈善行业治理制度的配合等。税收在第三次分配中的作用也是适当激励和引导，当其他政策条件不具备，整体社会治理水平还有待进一步提升时，税收的调节作用也是大打折扣的^[21]。

总之，实现共同富裕离不开税收作用的发挥，同时税收也不是万能的。我们应理性看待税收的作用，给予其科学合理定位，不应过度夸大。税收代替不了市场主体的努力，也需要和其他公共政策工具共同发挥作用，激励市场主体创造财富。实现共同富裕需要一整套公共政策工具体系，税收是其中的一种，税收作用的发挥要与其定位相称。我们还是需要强化对人人参与、人人努力的分配预期，不要让共同富裕的实现途径在方向上发生偏差。