财政是社会有机体的“血液”，它渗透到社会的每一个角落，就像人体的血液一样，供应每一个脏器、每一个细胞。因此，财政连着你我他，我们每一个人都与财政有关。实现共同富裕的充分条件是国家通过社会合力保障所有人获得基本能力，这需要强化财政作为社会“血液”的功能，强化作为国家治理的基础和重要支柱作用，以现代财政制度为支撑，调整中央与地方在“权”“钱”“责”上的关系，调动两个积极性，缩小区域之间、城乡之间的发展差距，把解决人民群众特别是低收入群众最关心的教育、医疗、住房等急难愁盼的问题放在突出位置，推进基本公共服务均等化；同时，完善体制机制，统筹税收、财政支出、社会保险、投资消费等各方面资源，让公共政策、公共服务“跟人走”，夯实共同富裕的能力基础和制度基础。

1.深化财政事权和支出责任划分改革

一是合理配置和清晰划分各级政府财政事权和支出责任，适度强化省级在统筹协调跨区域事务方面的职责，优化支持区域均衡发展的财政体制。探索跨区域的要素优化配置和分工合作机制，鼓励共建“飞地”产业园并完善利益分享机制，打造优势互补高质量发展的区域经济布局。

二是探索完善省与市县收入划分体制。贯彻分税制原则，根据税费属性合理划分收入，保护和调动市县发展积极性，夯实共同富裕的经济基础。提升省级财政统筹资源能力，更好发挥省级财政的均衡作用，强化财政体制“扩中”“提低”的政策功能。探索建立省以下财政收支均衡度评估机制，逐步提高财政初次分配均衡度，为实现基本公共服务均等化奠定坚实财力基础。

三是进一步完善转移支付制度。明晰各类转移支付功能定位，优化转移支付体系和结构，更好发挥一般性转移支付均衡区域间基本财力配置，共同财政事权转移支付保障基本公共服务落实，专项转移支付引导下级干事创业的作用。建立健全动态的横向财政转移支付制度。根据常住人口数量及其变化趋势，建立更加精准、动态的财政转移支付、土地供给等制度，增强欠发达地区的自我“造血”功能。

2.推进基本公共服务均等化

迈克尔·波特在《国家竞争力》一书中，将经济增长分为四个阶段：第一阶段是要素驱动，依靠资源和劳动力；第二阶段是投资驱动，配合资源大规模投入资本；第三阶段是创新驱动，依靠技术和生产力的提高；第四阶段是财富驱动。从现在到2035年，中国正处在第三和第四发展阶段。当下需要做的，是把创新驱动和财富驱动紧密结合起来。“这个发展阶段，实现现代化不能回避的就是促进基本公共服务均等化。如果人均GDP在1万美元到2.5万美元之间，政府的社会福利支出能够从26%提高到36%。这10个百分点的提高，就意味着社会保障体系将更完备。”^[16]

一是逐步健全基本公共服务保障标准体系。探索建立目标明确、步骤清晰、水平合理、保障到位的基本公共服务均等化保障政策框架，完善与经济发展阶段和财力水平相适应的基本公共服务保障标准确定机制和动态调整机制，推进基本公共服务更加普惠均等可及，保障标准和服务水平稳步提高。

二是下大力气办好义务教育，确保起点和机会公平。把义务教育中小学教师工资不低于当地公务员工资的规定，进一步明确为不低于当地公务员包括含津、补贴的实际收入水平。缩小中小学班额，减轻教师负担。调整政府教育支出结构，重点保证义务教育的需要。非义务教育的成本主要由家庭和社会合理分担，政府适当补助。把进城务工农民纳入城市保障范围，使其子女能够进城与父母一起居住接受教育。促进教育公共服务体系均等化，推动义务教育优质均衡发展。

三是健全多层次、城乡统筹的社会保障托底政策体系，推进分层分类精准救助。首先，发挥财政的“兜底”功能，通过统筹税收、财政支出、社会保险等资源，重点解决低收入群体特别是低保群体的基本生活保障问题，防止1亿多脱贫群体因病因灾返贫。其次，解决好老年人看病就医问题。建议在基本不增加企业和个人经济负担的前提下，把职工医疗保险金中的统筹部分改为医疗保险税，由政府统一组织或购买医疗服务，对65岁以上的老年人实行免费基本医疗，基本医疗以外部分由个人或单位自愿缴纳商业医疗保险支付。职工医疗保险个人账户部分，改为商业医疗保险，由用人单位选择保险公司缴纳。最后，提高城乡居民基本养老保险制度吸引力，加大地方财政缴费补助，激励个人多缴费长缴费。探索开展长期护理保险制度试点。

四是推进城乡公共文化服务体系一体建设。扩大公共体育场馆免费或低收费开放财政补助范围，扩大博物馆、纪念馆免费开放财政补助范围，丰富全域高品质现代文化供给。

3.扩大公共消费，促进人力资本的有效积累

政府的再分配政策主要有两类：转移支付、税收，前者旨在补低兜底，后者旨在调高削峰，两者同时发挥作用，分配差距自然就会缩小。政府还有一类政策是提供公共服务供大众消费，如公共卫生、医疗服务、义务教育、保障房、养老服务等，即公共消费。

公共消费不显现为社会个体可支配收入的增加，而是直接扩大其消费，成为居民消费的重要组成部分。居民消费由两部分构成：私人和公共消费。公共消费不通过居民消费支出来体现，而是反映为政府支出，故而不属于政府的再分配政策。上述三类政策对共同富裕的促进作用是各不相同的，对前文所述“分配预期”的影响也是不一样的。现代国家都是三者并用，形成不同的组合。有的偏重于税收、有的偏重于转移支付、有的偏重于公共消费，不同的组合有不同的影响，尤其对分配预期的影响不同。不同组合与所匹配的财政规模也不同，从而政策力度大小也不同，对分配预期的影响也不同。自由市场经济国家，其力度较小，财政规模相对小，反映在财政收入（或财政支出）占其GDP比重上也相对较低，也有的用“宏观税负”这个概念来表达。而社会市场经济国家，其力度较大，财政规模占其GDP比重较高。前者的典型是美国，后者的典型是欧洲，尤其是北欧国家。北欧国家的财政规模占其GDP比重达到50%，是世界上最高的，建立了所谓的“高税收—高福利”模式。毫无疑问，财政规模占比越大的国家，再分配力度也相应越大，其提供的公共消费也是全方位的，当期反映出的基尼系数较小，公共消费在居民消费中的占比高。但“福利陷阱”也拖住了一些发达国家继续发展的步伐。对比中国，人均GDP只有发达国家的1/5，一旦落入温柔的“福利陷阱”，成为现代化强国的梦想恐怕就难以实现。这也是中国对福利主义保持警醒的原因。鉴于此，当前应把政策着力点放在扩大公共消费上。(www.daowen.com)

一是尽可能满足全体民众在基本营养、基本教育、基本医疗、基本住房等方面的需求，保障每个人都有平等机会获取基本能力。只有从物转向人，从财产和收入基准转向消费基准，才能真正从物本逻辑转向人本逻辑，更好地促进共同富裕目标的实现。

二是基于公共风险最小化确定公共消费的“度”。发达国家的实践已经告诉我们，无论是高税收，还是高福利，都存在“风险陷阱”，能不能避开共同富裕中的这类陷阱，具有不确定性。如“先污染后治理”的这种发展模式，我们是早就知道的，但依然掉进了这个陷阱里。共同富裕的复杂性、艰巨性和长期性由此也不难得知。北欧国家贫富差距小的原因，除了高税收，更主要的是高福利，公共消费替代了相当一部分私人消费，消费差距变小，公共消费相当于增加了个人收入，折算为基尼系数自然变小了。但“高税收—高福利”这种模式，虽然缩小了能力差距，如大学普及，但劳动意愿普遍下降，“不劳而获”的人性弱点普世存在，高福利最终不可持续。中国的快速发展，在于有一个无可替代的宝贵资源，那就是“勤劳”这个中华民族的特质。若公共消费变成一种福利，对冲了“勤劳”，则会适得其反。如何重构公共消费的函数关系，则成为一个重大的理论问题，是按照福利最大化还是公共风险最小化来确定公共消费的“度”，其结果将是完全不同的。这意味着存在两类性质不同的公共消费：基于福利最大化的公共消费和基于公共风险最小化的公共消费。显然，我们应当选择后者。

4.促进全民健康

健康是共同富裕事业中的重要组成部分。在实现共同富裕的过程中，全民健康是人人行动、人人参与、共建共享的过程。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上发表重要讲话指出，“要把人民健康放在优先发展的战略地位”。2017年10月18日，党的十九大报告提出健康中国的发展战略，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。2019年7月，国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》。在健康中国决策部署下，全民健康要着眼于全人群、全生命周期的健康，在生命各阶段提供社会满意和需要的医疗健康和卫生服务；着眼于共建共享，从以治病为中心向以人民群众健康为中心转变，从依靠医疗卫生系统向全社会整体联动转变；着眼于给每个人提供公平可及、系统连续的医疗卫生和健康服务。这都需要推动理论制度、体制机制创新。

健康既是一个私人问题，也是一个公共性问题；既是一个实体的问题，也是一个虚拟的问题。近年来，中国财政在医疗卫生领域不断加大投入，其增速远高于财政收入的增长幅度。但财政投入所形成的医疗资源仍处于条块分割状态，配置不合理以及使用效率低下导致医疗资源浪费的现象屡有发生，与居民健康风险状况的匹配性不强、预防功能相对薄弱。探究其深层次原因，当前很多问题如果只是从实体现实、实体逻辑出发，可能难以得到有效解决，需要基于虚拟逻辑，从风险的角度、预防的角度去探索和构建一条行之有效的破解之道。^[17]

中国目前的卫生健康工作正大力推进从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变，把人民健康放在优先发展的战略地位。如何防范化解健康公共风险，是政府的重要职责。从防范化解健康公共风险的角度出发，进行有利于健康公共风险收敛的行为模式研究是控制风险的关键。只有从疾病管理转向预防管理，才能真正提高人民健康水平，因此要建立健康风险理念。

财政应对健康公共风险面临的挑战，一是从提供公共产品向防范和化解健康公共风险转变，以健康风险为导向，提升财政资金的绩效，以健康风险为导向编制预算，发挥预算在公共资源配置中的决定性作用；二是健全完善整合型医疗卫生服务体系，有效实现医疗卫生资源更加优质均衡，基本公共卫生服务优质共享，医疗健康服务更加普惠公平；三是建立健全与高质量发展相适应的城乡一体、医防融合、优质高效的公共医疗卫生服务体系，人人享有更高水平的全生命周期医疗健康服务，逐步实现卫生健康现代化。

5.公共政策“跟人走”

从中国改革开放以来的城镇化历程来看，“人的城镇化”明显滞后于“土地的城镇化”。“十四五”时期，农村人口向城镇转移的趋势仍会继续，这会对社会就业、城乡基础设施规划以及公共服务供给提出新的挑战。这意味着各项公共政策要进一步“瞄准”流动变化的人口分布来动态匹配基本公共服务，在建设项目规划、资金投入方向、转移支付坐标、公共消费供给等方面做出相应调整。这好比从以往的“打静靶”进一步转向“打飞靶”，对政府治理能力和水平提出了新考验。

一是坚持项目规划“跟人走”原则，进一步优化行政区划和区域发展规划。新型城镇化的深入推进，会促进资金、产业、技术等要素跨区域自由流动，从而促使城市发展、人口分布出现动态化、结构性调整。若按照固化的行政区划和户籍人口来考虑区域功能规划、社会基础设施布局，很可能造成项目的供需错位以及资金投入的低效。今后城乡规划和项目布局应充分考虑城镇化趋势中的产业集聚和人口分布的变化，优化空间规划，提升以中心城市、城市群和都市圈为主要空间形态的综合承载和资源优化配置能力。

二是坚持财政资金“跟人走”原则，进一步优化财政支出结构，提高资金配置绩效。以人为本的财政投入，最终目的是保障和改善民生，而不是简单地“铺摊子”、一味地上项目。财政支出结构的调整应基于人口结构、区域分布的变化，跟着“人”走。唯有如此，支出结构的优化才有方向，预算绩效才有基础。在财政资金预算分配过程中，无论是硬性的基建投资，还是软性的社会投资，都应动态地综合考虑投入的经济、社会和生态效益，回应群众的安居乐业需求和对美好生活的向往。

三是坚持转移支付“跟人走”原则，进一步推进财政改革与社会改革的衔接融合。近年来，大量人口进入大中城市后，对当地形成了较大的综合承载压力，也间接导致了部分人口流出地的转移支付资金或公共服务投入的边际效率一定程度下降。因而，转移支付应避免追求绝对化、短期化的“公平”，有必要调整转移支付瞄准农村、中西部等特定地域的静态倾斜，转向基于人口流动的动态倾斜，让转移支付“跟人走”。比如，对承载一定规模人口净流入的城镇，可探索适度加大转移支付力度，配以增加建设用地指标、推动重大项目规划和聚集等扶持政策。

四是坚持公共消费“跟人走”原则，进一步强化人力资本积累和公共服务供给能力。各级政府应立足经济社会发展长远大局，使各类资金投入更好地与公共消费结合起来，适度扩大“人的全面发展”这一类消费性支出占比，并不断提升公共服务供给的可及性、公平性和质量。比如，可重点加大基础教育、基础研究、职业教育、技能培训、医疗服务等领域的公共消费投入力度，加大对留守儿童、农村地区学生等人群的营养和教育投入，给予返乡创业人员、失业人群等必要的政策扶持。这样不仅可更好地扩大社会总需求，还可进一步推进供给侧结构性改革，加快城乡一体化融合发展和经济社会高质量发展。^[18]