共同富裕问题不能简单地等同于分配问题，分配只是一个结果，共同富裕实现的程度，会呈现在分配的差距上、结构上。如果过度强调分配，通过调高、扩中、补低来缩小贫富差距，可能短期内会有一定效果，长期来看不可能真正地促进共同富裕，甚至会带来严重的副作用，不利于财政可持续，会存在落入“福利陷阱”的风险^[34]。比如，政府在促进共同富裕过程中制定的制度、政策有可能削弱社会主体的自己所得与自己努力、贡献和冒险精神的关联性，从而使第一类分配预期向第二类、第三类分配预期转化，弱化勤劳创新致富的积极性和社会发展的动力。

通常意义上谈政府的再分配政策，主要有三类政策工具：转移支付、税收、社会保险。转移支付旨在补低兜底，税收旨在调高削峰，前两个政策是社会上提到最多的分配政策，社会保险则是以政府主导方式实现社会“互济”，在参保者之间分摊风险和对冲个人风险。三者同时发挥作用，分配差距自然就会缩小。但从收入的宏观结构看，这种分配调节的作用是有限的，2020年住户收入在初次分配中占比为61.4%，经过再分配调节上升到66.2%，上升了4.8个百分点，4个百分点来自企业部门，0.8个百分点来自政府。为何我们说不能主要依赖税收和转移支付来缩小贫富差距？首先，税收的调节作用有限。例如，目前个税占国家财政收入的7.5%，缴纳个税的劳动者占全社会劳动者比例仅在10%左右，短期内指望个税解决收入差距，那是“小马拉大车”。对资本收入，譬如说购买国库券、购买国债的利息所得，一直都是免征所得税的。过去是因为要鼓励大家去购买，而现在没必要再鼓励。当前购买地方政府债券的收益所得，如果一直持有到期也是免所得税的。2020年全国政府债务利息支出已经超过1.5万亿元了，这意味着有1.5万亿元的资本所得是免税的。这表面看来是税制的不足，实质是公共选择的结果。从国外的情况观察，即使税收的调节作用很强，但也遏制不了长期趋势上贫富差距的扩大。其次，对政府转移支付的依赖程度急剧上升，危及国家财政的可持续。如2021年中央财政对地方财政的转移支付预算已经达到8.33万亿元，这其中相当一部分是用于对农户、贫困家庭的各种转移性支出。中央对地方的转移支付、政府对居民的转移性支出每年都在扩大，保持持续上升趋势。若以这种方式去促进区域间的共同富裕，可能就会陷入严重的财政危机。最后，社会保险虽然具有互济性，但毕竟不是单向度的当期再分配，局限于参与者及其缴费，其对冲个人风险的作用也是有条件的。社会保险具有兜底的作用，难以从根本上缩小贫富差距。

图1-8　企业、广义政府与住户部门初次分配总收入比重结构

数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2021》，中国统计出版社2021年版。

图1-9　企业、广义政府与住户部门调整后可支配总收入比重结构(www.daowen.com)

数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2021》，中国统计出版社2021年版。

除了上述三类政策工具，政府还有一类政策工具，就是公共消费支出，如公共卫生、医疗服务、义务教育、保障房、养老服务等，即提供公共消费。公共消费对社会贫富差距的缩小，落实分配正义，促进社会公平，实现社会主义的本质要求，实现共同富裕具有不可替代的作用^[35]。公共消费不显现为社会个体可支配收入的增加，在收入分配结构中无法体现，但公共消费可以带动居民私人消费，成为居民消费的重要组成部分。居民消费由两部分构成：私人消费和公共消费。公共消费不通过居民消费支出来体现，而是反映为政府支出。公共消费具有双重作用：一是弥补和促进私人消费，提升居民当期消费水平；二是促进人力资本积累及其差距的缩小，提升国民能力，所以公共消费兼具短期和长期功效。上述四类政策工具对共同富裕的影响机理是各不相同的，对上述“分配预期”的影响也不一样。现代国家都是四者并用，形成不同的组合。有的偏重于税收、有的偏重于转移支付、有的偏重于公共消费，不同的组合有不同的影响，尤其对分配预期的影响不同。不同组合与所匹配的财政规模也不同，从而政策力度大小也不同，这对分配预期的影响也不同。自由市场经济国家，其力度较小，财政规模相对小，反映在财政收入（或财政支出）占其GDP比重上也相对较低，也有的用“宏观税负”这个概念来表达。而社会市场经济国家，其力度较大，财政规模占其GDP比重较高。前者的典型是美国，后者的典型是欧洲，尤其是北欧国家。北欧国家的财政规模占其GDP比重达到50%，是世界上最高的，建立了所谓的“高税收—高福利”模式。毫无疑问，财政规模占比大的国家，其再分配的力度相应很大，其提供的公共消费也是全方位的，当期反映出的基尼系数较小，公共消费在居民消费中的占比较高。但公共消费一旦只是作为福利被过度提供，就难以激发社会活力而演变为“福利陷阱”。这已经拖住了一些发达国家继续发展的步伐。好在已经是发达国家，还能支撑一段时间，但未来的可持续风险将逐渐凸显。过度的福利和慷慨的保障已使福利国家不堪重负，老龄化的加剧更使财政风险日益显现，债务货币化正使福利国家亦步亦趋走向债务国家^[36]。对比我国，人均GDP只有发达国家的1/5，一旦落入“福利陷阱”，中国成为现代化强国的梦想恐怕就难以实现。

如果我们用所得税（个人所得税和企业所得税）、一般性转移支付、政府消费支出，以及教育等重点公共消费支出占GDP比例作为横轴，纵轴是全国居民收入的基尼系数。鉴于数据可得性，我们使用2003—2020年数据，不难发现（图1-10）所得税和一般性转移支付具有调节当期收入差距的作用，相比之下，政府消费支出和教育等重点公共消费支出的促进作用更为明显，斜率稍显陡峭，这在一定程度上佐证了我们的看法：公共消费对收入差距的调节作用大于税收的当期调节作用。

图1-10　所得税、一般性转移支付、政府消费支出以及教育等重点公共消费支出^[37]占GDP比例与基尼系数的相关图

数据来源：统计局、财政部网站。

因此，财政促进共同富裕，应该主要依靠公共消费。税收功能是公平征税，而不是调节差距。公共消费可促进人力资本积累及其差距的缩小，即缩小能力差距，促进国民能力普遍提升，对扩大中等收入群体、缩小贫富差距的作用是最大的，且具有长期效果。公共消费要靠税收来支撑，从这一意义上看，税收筹集收入的功能比调节收入的功能更重要。从这个角度来看，政府再分配的预期需要淡化，也就是说，做大蛋糕是首要的，然后才是分蛋糕。