从前期“四张清单一张网”作为基础,到打破数据孤岛、利用数据共享,改造业务流程,实现“一窗受理、集成服务”,浙江省在“最多跑一次”政务服务改革中表现出色,走出了一条“互联网＋政务”的特色之路。

政府数字化转型是政府主动适应数字化时代背景,对施政理念、方式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑,通过数据共享促进业务协同,提升政府治理体系和治理能力现代化的过程。政府数字化转型是一种复杂的社会现象,具有时间长、范围广和影响大的特点。数字化转型现象可以从多个不同的角度去剖析和理解,我们立足于本书的命题,主要着眼于改革过程中在业务流程管理和提升流程柔性上的举措。

首先我们从流程柔性的观测上看时间、质量、运营性能和成本四个方面的变化和影响。浙江省政务服务改革后,所涉及的业务流程在处理时间上有明显的提升。虽然不同流程的提升程度不一,但是从官方披露的数据上看,平均而言,提升的幅度很明显。对于个别服务,处理时间甚至有非常大幅度的缩短。就质量而言,我们无法获得出错率等数据,但是从不同机构的抽样调查来看,服务使用者的满意度是有明显提升的。当申请人对比改革前后明显缩短的处理时间、提交渠道的更多选择以及提交材料和信息的大幅减少,用户满意度的提升是自然而然的。从运营性能上看,处理时间缩短意味着单位时间内可以处理更多的服务请求,移动办公平台的使用也使得审批处理人的时间利用率变得更高;此外,行政机构规模的缩减也在一定程度上反映出运营性能的改善。这里需要补充的是,在过去的5年当中,浙江省的居民人口数量并没有下降,反而是一个持续增加的状态,因此可以排除由于服务对象的数量减少而导致服务机构的规模缩减的情况。最后关于流程的成本问题,由于没有相关的数据,我们无法直接判断。“最多跑一次”改革的关键技术是云计算基础设施。该项投入无疑是巨大的,然而,云基础设施也使得各级政府机构和部门可以关停自建和维护的网站等设施,从而节约了很大一部分建设和运营的成本。从全省范围来看,我们并不知道这一投入和节约之间的会计结果。此外,从经验上看,该项成本的分摊自然也是非常复杂的,我们很难估计分摊到业务流程上的IT成本到底有多少。如果只计算直接成本的话,更少的业务人员意味着直接人力成本的下降。以上四个因素的分析反映到业务流程的柔性上,我们可以认为“最多跑一次”政务改革实现了业务流程柔性的提升。这一论述的结果也可以确认浙江省的该项改革是实现和提升业务流程柔性的成功案例。

在对业务流程柔性的观察和分析中,本书的核心设计思想是控制复杂度,包括对结构复杂度的控制和对过程复杂度的控制。在业务流程的设计中,控制结构复杂度和实现柔性的主要方法是关注点分离和模块化,而对过程复杂度的控制主要依靠流程模式。

在结构复杂度的控制中,“最多跑一次”的业务流程设计体现出“受办分离”的特点。所谓“受办分离”,指服务请求的受理和办理环节分离。具体而言,行政审批服务的受理可以在任意一个行政服务中心提交,确切地说是在服务中心的任意一个“一窗通办” 的综合受理窗口提交,或者通过网页端、移动端提交(如果服务允许的话),甚至部分地区还设有24小时工作的自助办理终端网点。而审批事务的办理则由对应的专业人员在大数据平台的数据服务支持下完成,该项改革称为“无差别受理体系”。这样可以充分调动后台的人力和计算资源服务于不同的前台业务,并为其提供了具备弹性的处理能力。

在结构复杂度的控制中,“最多跑一次”的业务流程设计还体现出模块化和两级粒度控制的特点。第一级的粒度控制配合“受办分离”对办理流程进行粗粒度分解,大致分为前台受理、后台审批、公共支付和出件四个模块,针对不同的前端渠道和出件方式各有调整。第二级的粒度控制体现在流程设计过程中对办事事项的进一步分解上:把审批事项的要素和流程分解成基本的任务单元,实现事项情形、条件和材料的细粒度分解,把每个单元模块打上数据标签,从而实现模块的重用。利用这些模块,通过动态的表单定义,从而实现自动的受理页面生成。对于不同的事项处理流程,通过流程的编排能力,实现无差别化的事项受理的自动化。

在对过程复杂度的控制上,浙江省政府的主要举措是对可以纳入“最多跑一次”改革的审批流程完成精简和标准化处理,并作为统一的模式推广到全省。这一步骤看似比上面讲述的粒度控制简单,但实际上是依靠从2014年开始的行政审批梳理工作积累下来的经验和知识。而这些经验和知识也为模块化的流程设计提供了参考。

政府的数字化转型是一项持续不断的工作。浙江省政府“最多跑一次”政务服务改革的成功也是其不断深化改革和数字化转型的一个中间阶段。随着大数据平台的不断完善,浙江省将目光投向人工智能等技术和平台化、生态化的大数据应用,政务服务也逐渐从被动式向主动式变化。这同时也意味着对业务流程的不断优化和改进将会有新的发现和举措。从本案例中,我们也能感受到智能化流程和社交协同流程在当前数字化转型和数字社会的大背景下的重要作用。(www.daowen.com)

业务流程柔性的实现不是简单的流程设计问题,而是牵涉一个组织方方面面的系统设计问题。本案例甚至涉及组织间的合作关系,例如跨层级和跨部门的数据共享与协同流程的问题。本书主张采用系统观和企业架构的视角来看待业务流程以及业务流程柔性的实现,并在第1章中介绍了相关的概念。在一定程度上,本案例为这些概念提供了一个在工作实践中的参照。

“最多跑一次”改革的过程涉及不同利益相关者的立场和诉求。这些利益相关者包括但不限于服务的使用者(市民、企业等),省级政府(改革的主导者),省级部门,市、县级政府,市、县级部门,各地的综合性行政服务中心,省级大数据管理中心和“最多跑一次”改革办公室等特设机构,云技术和云服务提供商,数据分析业务的提供商,移动办公等应用的开发和维护方等技术服务组织。这些不同的利益相关者在面对流程柔性问题时,往往采用不同的视角去看待。在本案例中,我们分别从流程设计的主导方和流程设计的配合方两个相对应的角度展示了“V”字理论模型是如何工作的。在调研的过程中,我们还获悉了其他一些视角的观点和模型,包括从多级分布式数据仓库的视角来展示数据归集的过程,以及从数据管理的视角来看待数据清理和数据分析的过程。由于涉及不同领域的专业技术并且与业务流程不是直接的关系,这些方面的内容并未纳入案例中详细介绍。然而,这并不意味着这些利益相关者和对应领域的设计方案与技术措施对于业务流程柔性没有影响。恰恰相反,在本案例当中,云基础设施的建设和数据的集成应用是实现“最多跑一次”服务业务流程柔性的重要因素。

除了以上技术因素,浙江省各级政府机构和部门的调整也是影响因素之一。我们虽然无法调研和了解全省所有的机构改革行动,但是有两项举措是与流程的再造有关的。一个是全省各个政务服务中心的调整,包括综合窗口的设立,以及在设立该类窗口之前对各类服务人员的调整和培训等举措。另一个是全省各级大数据中心的建立,包括随之建立的各级政府和部门相互配合进行的业务流程调整的相关机制等举措。由此可见,各级大数据中心的建立在推动改革,尤其是推动业务流程的再造和各级部门配合工作等方面起到了积极的协调作用。

在技术和组织的转变之外,政府服务人员工作方式的转变也是一个不可忽视的因素。移动办公平台的使用带来了政府服务工作的扁平化管理,该平台不仅仅是信息传递和沟通的工具,同时也是各种业务系统的接口,并允许工作人员在工作电脑和移动设备之间自由切换。这使得该平台成为服务人员实际意义上的工作环境。多设备切换和随时随地的内容获取是移动互联网形式的工作方式,在对时间碎片的有效利用上具有明显的优势。这种工作方式的转变对提高流程中人工任务的处理效率有着正向的作用。

在本案例中,我们观察到基础设施、大数据的使用、组织结构的调整和工作方式的转变都是实现和提高流程柔性的重要因素。这种涉及组织不同层面上的元素以及它们之间的相互关系的问题正好是企业架构所涉及的范畴。从这个意义上讲,从根本上实现和提高业务流程柔性是一个架构问题。本案例当中涉及不同架构领域的多个架构原则,例如应用“一云两端”的原则来设计数据和业务系统的供给与消费关系,以及使用多级数据中心及其管辖的数据仓库进行数据归集的设计。此外,本案例还通过介绍省级大数据中心的架构来说明数据架构是如何间接地关联组织的业务设计的。

企业架构以及在该概念下的业务架构、应用架构、数据架构和技术架构等子领域对业务流程管理的影响一直是企业信息系统研究和应用当中的重要话题。如今,这一话题更是被加上了数字化转型的时代背景。在本书的结尾,我们强调企业架构的工作应当帮助组织从根本上考虑和设计业务系统和业务流程,并最终实现和提高流程的柔性。