第三次分配是超出市场机制和政府调节力量，又一种可以影响居民财富结构的社会再分配方式，也是反映社会治理能力、发育水平以及文明程度的一个重要标志。当前来看，中国以募集、捐赠和资助等慈善公益方式为主的三次分配，不仅在规模上落后于西方发达国家，而且在步调上明显滞后于中国经济增长幅度，具体体现为法治建设相对滞后、社会自组织能力明显不足、捐赠渠道较为单一等问题，尚未能很好地和初次分配、再分配形成有益补充和协调配套。

1.社会自组织能力不足，削弱第三次分配的基础

第三次分配作用的有效发挥应主要依托社会的自组织能力。目前来看，中国在如何处理政府和社会之间关系上仍存在一些不足和模糊之处，具体表现为政府干预过多，从管理型政府向服务型政府的转变过程中还存在思维和行为惯性，导致社会组织发展滞后，自组织能力明显不足。一些慈善组织的自身建设较为薄弱，存在自治机制不健全、信息披露不完全、社会认同度不高等问题，未能形成慈善行业发展的良好生态，也未能与政府部门实现良性互动，形成协同发展的多层次公益事业体系。另外，慈善组织登记认定门槛过高、申报程序烦琐、行政监管过严、优惠政策缺乏吸引力，从业人员缺乏发展空间等问题，也导致慈善组织自身发展滞后，专业化队伍建设缓慢，削弱了对第三次分配的支撑功能。随着中国经济社会的发展，全社会慈善意识明显增强，以慈善、志愿者行动等为代表的第三次分配蓬勃发展，各类慈善公益活动积极踊跃。但与发达国家相比，中国的公益慈善事业还处于起步阶段，2019年中国内地捐赠额占GDP总量比例仅为0.153%，而发达国家该比例通常都在1%以上，美国同期为2.2%。中国志愿者服务参与率仅为全国人口的3%，而美国则为44%。慈善机构数量及捐赠规模也均远远低于美国水平（表4-2）。另外，中国的慈善资源分布严重失衡，截至2020年底，中国基金会数量上涨至8417家，其中北京、广东、江苏三地基金会拥有量占全国基金会数量的36.07%，三地基金会资产规模占全国整体规模的60.49%，集中度较高，反映出全国整体慈善发展不均衡，中西部地区发展乏力，社会自组织能力偏弱。

表4-2　2019年中美慈善机构及捐赠规模比较

(www.daowen.com)

数据来源：《2020中国慈善发展报告》。

2.法律政策不健全，缺乏对三次分配的规范引领

中国以慈善捐赠为主的社会再分配尚处于前期探索阶段，相应的法治建设也明显滞后。仅有的《中华人民共和国慈善法》和《中华人民共和国公益事业捐赠法》主要聚焦于受赠方在接受捐赠之后的资金管理和使用等环节，对其接受捐赠之时是否应该负有某些义务却没有涉及，对慈善组织的规范引导作用也非常有限。比如，中国慈善组织的免税资格由财政、税务部门联合审核认定，免税资格获取较难，申报程序也较为烦琐。另外，针对股权捐赠的税收优惠政策也明显不完善。由于现行税制与社会慈善发展耦合不紧密，且对社会慈善组织发展的各种形态认识不足，导致大量税收优惠政策并不能涵盖所有的社会慈善组织。特别是“互联网+”的快速普及，催生社会慈善的新形态、新模式，也极大提升了社会慈善活动的有效性，而现有法规政策对“互联网+慈善”的法律界定不清晰，对慈善组织、募捐平台、捐赠人、受益人之间的法律关系认定不明确，对互联网慈善的监管措施也不够完善，给少数人谋取私利提供了机会，直接影响到三次分配的发展壮大。另外，针对公益组织和公益活动的评估监督机制还不健全，导致对慈善机构的激励缺位。

3.“先富带后富、先富帮后富”的社会机制尚未健全

“先富带后富、先富帮后富”并非“劫富济贫”“削峰填谷”，也不是动先富地区和先富人群的“奶酪”，搞“单方面付出”，而是要构建一种优势互补、互利双赢的体制机制和社会氛围，在不断做大“蛋糕”的基础上，把“蛋糕”分得更合理。当前来看，中国在如何激励“先富带后富、先富帮后富”方面还处在探索阶段，“带”与“帮”仍停留在简单的捐赠环节，并没有为捐赠人做好服务，提供多元化的公益参与方式及渠道，在提升公众尤其高收入人群对第三次分配的认知和体验等方面也没有形成良好的社会风尚与氛围。另外，针对“怎么带、怎么帮”问题，社会还缺乏可以遵循并予以推广的有效机制，“融资支持、对口帮扶、技术转让、合资合作、横向联合”等制度体系尚不健全，导致先富与后富群体之间存在供需不匹配、目标不协调、步调不一致等问题，难以真正达成和衷共济、荣辱与共的发展共同体。