随着行政现代化和政治民主化的深入发展，社会公众逐渐由“臣民”角色向“公民”角色转变，由过去的被动接受转变为现在的主动参与，随之对政府的要求也越来越高。因此，用传统行政管理学的“效率”为标准衡量政府绩效的缺陷日益凸显出来。目前，我国已经有许多行政管理部门和一些地方政府不再使用“效率”的概念而代之以“效能”的概念。

1.传统“行政效率”概念的缺陷

“效率”一般被界定为投入产出之间的比率，测定效率所用的概念及方法也多是成本函数和生产函数、行政费用测量法、行政要素评分法、工作荷载分析法等等。这种效率理论侧重于管理的过程和系统自身的成效，而不注重管理的结果与影响，具有十分明显的纯经济性和数量化倾向，其缺陷主要表现在以下四个方面：

其一，“效率”是一种比值，本身不包含任何价值判断，忽视了政府活动所应体现的正义和“最高的善”的原则。忽视价值、后果和目标的管理活动带有一定的或然性，即所谓权力，好人可以用来做好事，坏人可以用来干坏事。

其二，“效率”理论没有解决“为谁执政”的问题，混淆了不同社会政治制度条件下管理活动属性的本质区别。如行政管理学创始人威尔逊曾说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据是效率。”这种对管理活动的本质属性不加区别的结果，不利于培养政府官员“执政为民”的自觉意识，长此以往易使政府官员滋生官僚主义作风和大搞“权力寻租”活动，从而妨碍政府宗旨的实现，也影响着社会公众对政府的满意度和支持率。

其三，“效率”理论没有解决“效率”与“公平”的关系问题。我国多年来采取的“效率优先，兼顾公平”的策略，已造成了财富分配严重不公、社会各利益群体尖锐对立的严重后果。如果说，在改革开放初期，为了加快发展经济的步伐、解决人们的温饱问题，“效率优先、兼顾公平”的做法不失为一种权宜之计的话，那么在经过三十多年的高速发展之后，是到了该认真考虑解决“程序公平”的时候了。否则，政府的合法性与社会秩序的稳定都将成为问题。

其四，单纯强调效率的思维框架，容易造成政府官员情绪上的冷漠感，强化其“组织人”、“机关人”的机械性，不利于培养公务人员机动灵活的应变能力和处理问题的积极主动性，导致政府机关缺乏活力。

2.“行政效能”概念的演化

“效能”一词，带有非常鲜明的中国特色，最早提出这一概念的是毛泽东及其领导集体。当民主人士李鼎铭先生在一九四一年十一月提出“精兵简政”的建议后，中共中央于同年十二月发出“精兵简政”的指示，要求切实整顿各级组织机构，精简机关、“提高效能”。次年十二月，毛泽东又在陕甘宁边区高级干部会议上发表讲话指出：“在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的，如果我们把这五项要求完全实行起来，那些笑我们会要塌台的人们的嘴巴也就可以被我们封住了。”毛泽东多次论述到权力是“人民给的”，“我们的责任是向人民负责。每句话、每个行动、每项政策，都要适合人民的利益”。还反复强调我们的政府“必须是能够真正代表民意的政府”。可以说，毛泽东的这些政权建设的思想，与几十年后流行的“新公共行政管理思潮”有很多契合之处。江泽民同志在党的十五大报告中也明确指出，机构改革必须根据“精简、统一、效能”的原则进行，以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。

从现有法规和现实做法看，“行政效能”的涵义非常宽泛，至今还没有一个统一的意见。如《中华人民共和国宪法》第一章第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”《国家公务员暂行条例》第一章第一条规定：“为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例。”北京监察局的解释是“行政管理活动的效能，主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来”。台湾学者则倾向对政府行政活动进行效率与效能的综合评量，认为“效率指产出与投入之间的比较情况，着重数量层面；效能则指目标达成的程度，着重品质层面”等等。

从上述各种观点及目前各地的“效能”建设实践看，或者将“效能”与“效率”等同，或者认为“效能”包含“效率”，或者将两者并列但又没给出“效能”的确切定义。

3.行政效能的内涵

到底什么是“效能”呢？效能是指事物所蕴藏的有利的作用。行政管理效能所指的“事物”是指行政组织结构、行政行为和相关制度的集合；“蕴藏”的含义是指蓄积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的意思；“有利的作用”是指应达到的理想状态，在这种秩序状态下，能以较小行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。简单归纳一下，行政管理效能是指行政主体在实施行政行为时，以较小的行政资源投入来实现最佳的行政工作目标，达到资源配置的最优状态。

行政管理活动的效能，主要从效率、效果、效益这三个方面体现出来。效能、效率、效果、效益是既相互联系，极容易混淆，又有明显区别的几个不同的概念。它们的共同点在于都强调一个“效”字。但所指的侧重点又有所不同。为了更好地阐明效能的概念，笔者对效率、效果、效益与效能作一番对比分析。

效率指在单位时间里完成的工作量，或者说是某一工作所获的成果与完成这一工作所花时间和人力的比值。效率的时间概念运用较广泛，如相同时间内办的事情多，或同样一件事用的时间少，则认为效率高；也就是说效率谋求单位时间内办事数量的最大值，或者说效率谋求办事时间消耗的最小值。是不是办事效率越高就越好呢？不一定正确。因为效率并不能反映人的行为目的和手段是否正确。

效能强调人的行为目的和手段方面的正确性与效果方面的有利性。效率与效能另一个区别是获取的途径、方法不同。世界著名管理学家、诺贝尔奖金获得者西蒙对此作过较全面的剖析，他认为“效率的提高主要靠工作方法、管理技术和一些合理的规范，再加上领导艺术；但是要提高效能必须有政策水平、战略眼光、卓绝的见识和运筹能力”。(www.daowen.com)

效果，是指由投入经过转换而产出的成果，其中有的是有效益的，有的是无效益的。例如，有的企业生产的产品虽然质量合格，但它不符合社会需要，在市场上卖不出去，积压在仓库里，最后甚至会变成废弃物资，这些产品是不具有效益的。只有那些为社会所接受的效果，才是有效益的。

效益是人类行为活动追求的目标之一，是管理的永恒主题。任何组织的管理都是为了获得某种效益。效益的高低直接影响着组织的生存和发展。效益是有效产出与其投入之间的一种比例关系，可从社会和经济这两个不同角度去考察。社会效益和经济效益两者既有联系，又有区别。经济效益是追求社会效益的基础，而追求社会效益又是促进经济效益提高的重要条件。两者的区别主要表现在：经济效益较社会效益直接、显见；经济效益可以运用若干个经济指标来计算和考核，而社会效益的量化考核则比较复杂，必须借助于其他形式来间接考核。管理应把追求经济效益和社会效益有机结合起来。

效益不是效能。效益目标的实现与否并不完全等同效能的高低。有效益的行政工作效果包括物质文明成果和精神文明成果，它们是衡量行政工作好坏的重要依据，而不是唯一依据。效果的好坏体现着效益的有无，却不一定体现效能的高低。无论是好心办错事，还是坏心办好事都不是高效能的产物。

4.行政效能影响因素

影响行政效能的因素及现状主要表现在以下几方面：

（1）经济因素。经济发展状况是提高行政效能的物质基础。行政管理体制的结构和功能要与经济发展的类型及水平相适应。行政管理体制是否适应经济发展的要求，极大地影响着行政活动的效能。在这一过程中必然会受到很多的冲击和阻力，这些困难和阻力又会给政府活动带来影响，导致行政效率低下。

（2）党风、政风因素。经济的快速发展，势必造成物质诱惑的不断增多。党内一些腐败分子因私欲膨胀而丧失党性和人格，其中受贿赂者有之，渎职作假者有之，巧取豪夺者有之，卖官者有之，执法犯法者有之。腐败现象的存在是提高行政效能的极大阻力和威胁。

（3）人员素质因素。一般行政工作人员是大量行政业务工作的完成者，其政治思想、工作态度、效率观念、业务技能等方面的素质直接影响着行政效能的高低。

（4）行政组织因素。行政职能定位应该遵循与行政机构相结合的原则。由于历史的原因，我国行政机构设置仍有很多不合理的地方，影响行政效能的发挥。

（5）行政管理方法因素。所谓行政管理方法是指行政机关及其工作人员在行政管理过程中为有效地实现行政目标采取的各种办法、技术、手段的总称，使用不同的行政管理方法就会产生不同的行政效果。

5.行政效能建设

行政效能建设主要是完善效能建设的制度，必须针对行政效能的内容来进行。总体上，行政管理效能建设可以从硬件、软件两方面着手。一是硬件，包括组织、职责、程序、措施与资源；二是软件，即行政人员或者说工作人员及其行政行为。效能建设的制度，特别是考评制度，没有从这两方面综合考虑是不合理的。如组织、职责、资源的硬件配置与行政人的软件配置不适应，职能、任务与措施的不适应，本身使机关处于一种执行不能的境地。客观上只会使行政机关处处应付，追求形式上的组织机构到位、方案到位、制度到位、“检查”到位，实质上的工作效果明显缺乏效能。从效能建设的实际要求出发，制度建设必须做到软硬件相配套，形成整体配置效益。具体而言要做好以下几方面的工作：

首先，要针对行政管理主体的多样性和行政行为的复杂性，在法律法规、规章的基础上，通过部门规范性文件来明确和规范单位的职责、程序、权力和资源（含人力资源）配置。严格说，党委、政府有职责做到这一点，因为其具有在部门间进行硬件、软件配置的权力。

其次，要有明确的价值取向。质量与效率共提高只是一种愿望，在两者矛盾时以效率为首还是质量为首，这是价值取向。笔者认为质量优先应作为首要价值取向，一则体现眼前与长远的关系，二则行政行为往往是依法行使的，有严格的程序规定，而该程序设计本身已经过科学的论证，有其存在的合理性，一旦违反该程序，意味着制度的权威被打破。当然也不能绝对化，应允许紧急情况下的例外，否则行政过程过于缓慢。