1.软环境研究

我国经过改革开放30多年的发展，经济软环境虽然有了长远发展，已提升到了国家战略的层面，但是就目前我国软环境的发展现状来说，仍然存在着很多不足，学术界对于软环境的内涵、外延及其建设等方面还存在着一些不同的看法。

在软环境概念的界定上，到现在为止还没有一个较为统一的定义。目前，大多数学者都从经济环境的软和硬角度来进行区分，各个学者认定的组成软环境的构成要素亦有所差异。对于软环境的内涵，代表性观点有：魏潾（2004）认为“软环境一般是相对于硬环境（自然资源、基础设施）而言的，是指可以随人为干预而迅速改变的外部环境，大体包括政治、法律、社会、经济环境等方面的内容”。孙大宇（2005）认为“投资软环境与硬环境是根据投资环境要素的形态区分的，投资硬环境也称环境硬件，是投资环境中有形要素的总称；投资软环境又称环境软件，是投资环境中无形要素的总称”。李远凌（2006）则从哲学的角度认为“软环境建设是一个关系到经济发展的政治稳定的系统工程”；李秀芸（2007）在此基础上加以补充，认为“软环境是人们在特定社会的生产（包括物质生产和人自身生产）和交往中所创造并反映出的体质和精神上的境况总和，是相对于经济发展中的硬件而言，与经济生活、生产力、生产关系相联系，属于政治生活、生产关系、上层建筑的范畴”。王家庭、赵亮（2008）认为软环境是“以非物质形态表现出来的环境因素，主要包括健全的法制，完善的经济、政治体制，科学规范而又有吸引力的公共政策，精干的政府机构和高效的行政效率，文明的社会风尚和道德素质以及公平、公正的竞争氛围”。

关于软环境的具体构成，综合起来看，学者们一般都认为软环境应该包括社会环境、经济环境、法制环境、政治环境、人文环境、技术环境和人才环境等等。朱文兴（2000）认为“软环境主要包括健全的法制、完善的经济体制和政治体制、优质高效的服务以及进行公开、公正、公平竞争的氛围，并把影响区域经济发展和经济主体行为的软环境要素归纳为观念因素、体制因素和服务因素”。陈材佑（2006）在对武汉市的发展软环境调研报告中指出“软环境包括领导的责任意识、行政效能、服务企业的长效机制、监督检查、教育管理”。徐雨森和苏敬勤（2002）提出了“城市软环境平台的概念，将城市软环境的结构自上而下分为创新环境、文化环境和经营环境三个层次”。

对于如何建设软环境，由于研究的角度不同，学者对于软环境建设的理解也不尽相同，从目前来看，国内理论界对于软环境建设所表现出来的影响力主要表现在经济发展方面。软环境建设与经济建设的关系方面，一般认为软环境建设与经济建设是紧密联系的，市场经济机制改革、和谐社会的建设、生态环境的保护、政策法规的制定、劳动者素质的提高、人民物质文化需求的增长都要依靠软环境的建设来满足。但我们不应该把软环境的建设仅仅当作是为了经济增长的需要，为GDP增长而去建设软环境，我们要知道当软环境得到较好建设时，经济也会得到较好的发展，这两者之间并无因果关系，所以说软环境的建设和经济的发展是相辅相成的。软环境的改善可以提高经济的发展水平，反过来经济的发展可以促进软环境的建设。其他软环境建设方面，社会环境方面应解放思想、净化社会空气；经济环境方面应完善经济体制和规范市场秩序；政治环境方面应着力改革行政审批制度和建立服务型政府；法制环境方面应规范严谨执法和杜绝司法不公；人文环境方面应积极引导正确价值观的树立和诚信意识的强化；人才环境方面应海纳百川和打破狭隘的用人机制等。

2.政府行政管理效能研究

改革开放后，现行的政府组织由于缺乏竞争对手、竞争环境的压力感和危机感，在加之“帕金森定律”所揭示的行政管理负效能的出现，因此，提高政府的行政效能建设就显得尤为重要。改革开放以来，行政效率问题一直受到我国行政学界的高度关注。以“时间就是金钱、效率就是生命”这一口号作为标志，“效率”成为我国整个社会生存的关键因素。改革开放以来我国进行了多次行政体制改革，逐步确定了今后政府发展的治理模式是由管制型政府到服务型政府，要求我们的政府是低成本的政府、优质的政府、专业的政府、电子化的政府、廉洁和透明的政府。自1988年以来，我国行政体制改革的大政方针基本确定，行政改革对行政效率的追求进入到通过政府机制创新来确保行政管理效能的改革的阶段。在我国继续推进宏观体制改革的同时，微观层面的“行政管理效能”建设问题已经逐步被提到了议事日程上来。党的十五大以来，党中央、国务院不断强调在行政机关加强效能建设，加强行政效能建设已经成为我们党治国理政的重要方针和战略。针对我国行政管理领域普遍存在的部门机构重叠、职能交叉等问题，十七大报告又鲜明提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是进一步提高政府办事效率和行政管理效能的重大举措。2011年3月《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就反复表示要“推进行政制度改革”、“降低行政成本”、“提高行政效率”等。同年12月，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上特别强调，中央各部门要增强服务意识，提高工作效能，创造性开展工作。十八大报告指出：行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。十八届三中全会对推进行政体制改革、提高行政效能更为明确，指出：科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。十八届三中全会还指出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。

（1）行政管理效能内涵的界定

继在国家提出“行政管理效能”这一概念和不断反复强调重视行政效能建设工作之后，国内很多学者也从诸多方面对行政管理效能的内涵进行了相关界定。比较有代表性的有：曾明德（1999）认为，“行政”一词是“行政管理”一词作为特殊管理方式的一种存在，并提出行政效能是指国家行政机关和行政人员，为执行和完成政府任务和行政目标从事公共行政活动发挥功能的程度，及其产生效率、效果、效益的综合体现。卓越（2002）认为，行政管理效能不仅讲求内部行政关系，更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系。杨代贵（2003）认为，行政管理效能是反映行政机关及行政人员发挥的行政作用，是履行行政职责效果的重要指标。毛昭晖（2007）认为，行政效能的涵义是为维护公共利益，保障行政的组织的廉政与勤政、行政监察机关和法律、法规授权的效能管理组织对行政管理体系及其行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的整体性监察。王雁芦（2008）认为，行政管理效能指的是在管理活动中行政投入与行政产出间的比值，它体现的是数量与质量的统一、功效与价值的统一，是行政管理效果、效率、效益的综合体现，其核心要素是绩效管理。侯闯（2009）认为，行政管理效能就是指在行政组织中的管理工作严格依法执行其行政的效率性，它以实现最佳的行政管理为目标，以人民群众为评价主体，用最小化的行政管理消耗取得行政管理的高效能价值。本课题组认为，众多学者在对行政管理效能内涵的研究中强调了政府的主导性以及服务理念下的效率最大化，但是还存在一些不足，诸如缺少对行政管理效能与软环境的关系及作用机理的研究，行政管理效能的提高主要依赖于社会软环境的支持，只有将软环境与行政管理效能的内涵不断交叉融合，才能真正实现行政效率的提高。

（2）对行政管理效能价值取向的探讨(www.daowen.com)

凌文辁等（2002）认为，政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择，满足公众需求是政府绩效的根本价值选择。马春庆（2003）认为，行政管理效能包含了价值判断的内容——正义和善治。王庆兵（2003）通过研究了英国地方政府公共服务的最佳价值模式，为中国行政管理效能价值模式提供了参考和借鉴意义。安蓉泉（2005）等认为，行政管理效能的本质反映了行政机关决策科学、运转高效、社会满意程度高的目标。黄欣（2006）认为，“行政管理效能”中包含着“社会公平和正义”，“行政管理效能”的高低或好坏直接关系着“社会公平和正义”能否实现及其实现的程度。齐明山（2009）认为，公共行政基本价值追求从政治哲学角度出发来概括主要包括经济、效率和效能与公平三个方面。施雪华（2010）通过从行政效能、行政方法与技术视角对中国公共行政的理论与实践发展之间的关系进行了探讨，并发现了理论与实践之间的关系。马宝成（2011）通过综合分析有关学者在行政管理效能价值取向方面的研究成果，概括出几个共存的基本价值取向，即增长、公平、民主、秩序。

（3）对影响行政管理效能因素的探讨

彭卫民（2005）认为，领导者的影响力在行政管理效能中发挥着重要作用，领导者的影响力主要包括权力性影响力和非权利性影响力。陈晓龙等（2006）认为，行政管理机制构成及各种机制之间的协调统一或互相干扰，严重影响了我国行政管理机制整体效能的发挥，只有改革并完善行政管理决策机制和政策执行机制，才能提高政府行政管理效能。邓志辉（2008）认为，精细化管理是降低行政成本，提高行政效能的重要手段，提出将企业的精细化管理理念和操作方法引入政府行政管理部门，利用标准、科学、统一的管理模式来提高行政管理效能。杨德辉等（2008）认为，行政管理效能建设的效率、考评、奖惩是影响整个行政管理活动主要因素，只有建立完善的三大保证体系才能使行政机关处于一种有效的控制之中。侯闯（2009）认为，行政管理本位主义严重、整体行政管理形象差以及对行政管理效能建设认识不清上存在的误区都阻碍了我国行政效率的提高。董欣欣（2010）认为，行政管理模式、管理方法、管理制度、人员素质等是影响行政管理效能的主要因素。孙琳（2010）从政府官员、政府组织及公众在行政效能建设中体现的关系入手，强调官员角色意识在行政管理效能建设中的关键作用，认为在行政效能建设背景下可通过角色责任特殊性与内化角色意识来提高角色的关系。桑晗睿（2011）认为，服务行政理念是影响行政机关的行政效能的主要因素，并提出只有在服务行政理念的指导下才能提高行政机关的办事效率，以实现行政效能最大化的目标。解慧娟等（2012）认为，职能转变不到位、政府的行政垄断、监督制约机制缺乏以及行政文化匮乏等因素是导致当前我国政府行政管理效能低下的主要原因。施雪华（2010）从行政效能、行政方法与技术视角对中国公共行政的理论与实践发展之间的关系进行了探讨。安蓉泉（2009）等认为行政管理效能的本质反映了行政机关决策科学、运转高效、社会满意程度高的目标。

（4）对行政管理效能监察理论的相关探讨

行政管理效能监察作为行政管理界关注的新焦点，学者们在长期的理论探索和实践中取得了丰硕成果，代表性的观点有：郭小聪（1995）认为，我国的行政效能监察工作过程中缺少一套系统的、科学的行政效能评价标准。张金雄（1999）认为，行政管理应从行政决策阶段、行政执行实施阶段、行政效果反馈阶段这三个阶段进行行政成本的效能监察。周志忍（2000）认为，效能监察就是以公共部门为对象的组织绩效评估，并提出效能监察具有促进政府效能的提高和强化政府合法性的重要作用。陈绮绮（2003）认为，行政效能监察与廉政监察、执法检查和纪律监察是不同概念，并指出行政效能监查应以“高效”为目标，来实现行政管理效能最大化。袁安梅（2004）认为，行政效能保障体系是推进行政效能工作的有效途径，有利于降低行政效能监察的成本，提高行政效能监察的有效度。程联涛（2005）认为，改革和完善行政效能监察工作需要从组织领导机制、选题立项机制、程序规范机制、成果评价机制和自身建设机制五个方面进行。

（5）对行政管理效能评价技术和方法研究

这部分研究主要集中在对行政管理效能评价指标体系的研究、效能评价的流程研究和评价方法的研究等方面。毕争和邢传（2003）、卓越（2011）对西方公共部门绩效管理的发展趋势进行了研究，卓越（2011）更进一步地提出了如何构建整体性绩效管理框架；胡宁生等（2006）对公共组织绩效评价做了研究，他们对绩效评价的历史发展、绩效指标设计的基本程序、绩效评价的内容及方法和绩效评价要注意的问题等进行了深入细致的研究；蔡立辉（2011）对如何科学实施政府绩效评估的难点问题及其解决方案进行了深入研究；彭国甫（2007）将平衡计分卡引入公共部门，并对平衡计分卡理论体系对中国公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预测性分析；唐任伍（2007）设计了一套包含47个指标的测度中国省级政府效率的指标体系；胡晓东等（2012）研究了美国联邦政府公务员绩效评价的思路及方法；聂萍等（2012）以增值价值为基础探讨了如何对政府绩效进行评价与审计。

其他方面的相关研究成果主要为国外绩效管理实践和理论研究成果。较早的研究如周志忍（1995）对英国政府的绩效管理及其对中国的启示进行了研究；王庆兵（2003）研究了英国地方政府公共服务的最佳价值（best value）模式；卓越（2006）对英国公共服务领域政府提高绩效的最新发展趋势进行了思考与研究；吴志华（2006）、郎加和宋世明（2005）对美国公共部门绩效管理实践及其如何加强政府绩效监督进行了研究。

综上所述，国内外对软环境与行政管理效能的研究成果虽很丰富，仍存在如下不足：（1）缺乏对行政管理效能与软环境的关系及作用机理的研究；（2）在对行政管理效能评价研究过程中缺乏对构成要素和系统结构的分析，导致所选指标不全面、不系统，且现有成果缺乏实证分析来检验，有些指标缺乏准确性、科学性，其通用性和可行性差；（3）对行政管理效能评估模型方法的研究也较少，国内的研究大都停留在定性研究上，缺少数据的定量研究，尤其是对行政管理效能的衡量标准、标准评价、效能评价指标体系及其实证研究等方面的成果相对匮乏。本课题组认为，行政管理效能的研究任重而道远，明确衡量行政管理效能的标准和设立评价行政管理效能的评价指标，才能推进行政管理效能的发展进程。