浦东新区的前身主要是原川沙县，是一个典型的二元经济地区，即沿黄浦江是狭窄的重工业，如上钢三厂、沪东造船厂、高桥石化等。这些不适应上海中心城区规划而布局在郊区的大耗能、多占地的企业，构成了浦东的现代工业主体，其余广大地区主要是乡镇工业。在这样一个地区建设现代化城区，可以发挥白纸画画的优势，但是必须建设发达的交通运输等城市基础设施，这就构成了浦东初期经济发展的基本任务与发展方式。1990年4月18日国务院宣布浦东开发开放时的区域面积为522平方千米，人口134万，而城市化面积仅有40多平方千米，大部分地区还是农村。

1990年浦东开发的序幕拉开以后，按照高起点、高水平、现代化、国际化的标准进行大规模的基础设施建设成了当时经济发展的重点任务。在最初的几年时间里，浦东以交通、水务、能源和通信为重点开展了第一轮十大重点基础设施工程（包括南浦大桥、杨浦大桥、外高桥电厂、外高桥港区、杨高内环线浦东段）建设，同时外资的引进也使得大面积的浦东旧城改造成为可能。这些都极大改善了新区交通、供水、供电、供气、通信等投资硬环境和城区面貌。其中，现代化交通体系的“两环三轴”建设是整个浦东第一轮基础设施建设的重点。“两环”指上海内、外环的浦东部分，“三轴”是指浦东的南北、东西、滨江三条发展轴。同时，陆家嘴、外高桥、金桥等重点功能区进行了高强度的投入和高标准的建设，完成了启动地块的“七通一平”，金桥开发公司还在全国开发区中率先做到了“九通一平”。这些建设项目初步解决了基础设施落后的问题，改善了投资环境，提供了城市生活的基本条件。

与形态开发相适应，与我国改革的整体步骤相衔接，中央与上海市对浦东的开发给予相应的政策支持与政策试验。一方面是我国当时给予经济特区税收优惠政策与一些领域先行开放的政策。例如，1990年颁布的《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》等开发开放浦东的9个法规文件，其中许多政策内容就是沿用了我国南方改革开放初期对外资实行优惠的税收政策。1990年4月30日，上海市政府召开新闻发布会，宣布中央政府部委有关减免三资企业所得税、生产建设器材免关税，以及允许外资经批准兴建第三产业、增设外资银行等开发浦东的10项政策。通过税收优惠，加快了产业发展速度，短期内扩大了生产规模，为后期的发展积累了财力与经济基础。但是，仅仅依靠税收优惠来发展经济，并不是浦东开发开放的初衷。另一方面是需要浦东发挥地方主动性进行探索试验的政策，通过政策先行先试把改革引向深入，同时培育新兴产业。国务院给予浦东新区扩大五类项目审批权限，增加五个方面的资金筹措渠道，其中许多先行先试的政策与传统的优惠政策不同，需要浦东在实践中探索创新应用方式。例如，商业银行融资，浦东将中国的多家银行联合起来组成一个融资银团，以银团的信誉和资产作为抵押，向在中国的外国银行融资；比如BOT融资，沪港合资以BOT方式投资延安路隧道建设，开展了浦东BOT方式投资基础设施的先河。这些不仅仅是对浦东资金筹措的优惠政策，更主要的是通过在浦东先试先行可以推动相关业务率先发展起来；再比如，征地劳动力安置问题，1992年开始，浦东就率先探索市场化安置征地人口办法，改变了在计划经济体制下长期采用的“谁征地、谁安置”的办法，后来率先建立了以市场为主导的“铁保障、泥饭碗”就业安置机制，即政府负责征地农民的养老保障与医疗保障，并为其中一部分有需要的人员提供就业培训，被征地的劳动适龄人员实行市场化就业。

浦东新区经济社会发展的蓝图运用了全球智慧科学规划。例如，1992年，中国上海联合设计小组、英国罗杰斯、法国贝罗、意大利福克萨斯、日本伊东丰雄共5个国家的著名设计大师将有关陆家嘴中心地区规划国际咨询设计方案正式递交上海市政府。上海市建设委员会进一步组织力量深化国际咨询公司设计方案，1993年上海市人民政府正式批复《陆家嘴中心区规划设计方案》。最终的陆家嘴金融中心区占地174万平方米，规划建筑面积435万平方米。在集聚全球规划智慧的基础上，经市人大常委会审定通过的浦东新区总体发展规划指出：把浦东建成高度文明和国际水平的集中央商务区、自由贸易区、出口加工区、高科技园区以及海港、空港、铁路枢纽于一体，城乡协调发展的现代化新区。(www.daowen.com)

浦东新区为了适应市场经济发展的需要，建立了“小政府、大社会”的行政管理体系。此举不但促进浦东快速高效的开发，也为后期行政管理体制改革奠定了基础。1990年4月浦东开发办公室成立，作为市政府的派出机构，拥有人员编制120名，下设秘书处、联络处、开发处等机构，其主要职能是进行浦东开发开放的筹备工作。浦东开发办公室成为市政府对浦东开发决策进行执行、协调并筹备浦东大规模开发事宜的专司机构。1993年1月1日，中共上海市浦东新区工作委员会（简称党工委）、上海市浦东新区管理委员会（简称管委会）正式成立，两块牌子一套班子。党工委，作为中共上海市委的派出机构，是一个准政府机构，负责浦东新区开发开放的管理工作，履行国家法律所规定的地方国家行政机关应承担的行政管理职能；管委会在计划管理、项目审批、建设管理、财政税务、外经外事、劳动人事等方面，拥有国家计划单列市的各类权限（包括由中央批准扩权的部分）。凡涉及上海整体、浦东浦西密切相关的工作，由市政府统一规划、统一部署，新区管理部门配合落实；凡涉及新区需报请中央和国务院有关部门决定的事项，仍通过上海市委和市政府统一上报。浦东新区管委会的机构设置，是在“小政府、大社会”原则指导下进行的，这是对我国地方政府管理体制的一次大刀阔斧的改革。它一方面借鉴了我国当时许多开发区成立管理委员会的经验，另一方面是为了促进浦东开发，克服我国政府管理体制中条块分割、管理效率低下的矛盾。浦东新区管委会依据政企分开的原则，不设许多主管局，而是把相应的职能分别归并到一个大口中，因此浦东新区政府的结构不但十分精简，且比较具有效率，适应了市场经济体制的要求。

在开发的主体上，浦东新区一开始就成立了陆家嘴、外高桥、金桥三个开发公司，分别负责陆家嘴金融贸易开发区、外高桥保税区、金桥出口加工区三个成片区域的开发。1992年成立了张江高科技园区开发公司负责所在区域的综合开发和经营管理。与深圳经济特区等南方早期发展“三来一补”形式的出口加工区的开发模式显著不同。首先，浦东新区开发的起点较高，四大开发公司着力发展现代金融贸易、高新技术产业以及商贸物流产业，以适应金融、贸易航运中心功能的需要，而不是发展劳动密集型的出口加工业。其次，四大开发公司自主创新开发方式，自行利用市场手段来筹措开发资金，而不是依靠财政资金投入来开发浦东新区，即四大开发公司通过成立商业性开发公司，公司以土地为抵押，向银行贷款，开发成熟的土地通过市场出售，然后回收资金，最后完成还款，实现利用市场手段完成开发的资金循环。后来，这种开发模式被称为政府规范土地一级市场，放开搞活土地二级市场的“资金空转，批租实转，成片开发”的开发模式。这种开发模式不但解决了开发资金问题，更重要的是它实现了我国土地的市场化运作，对国内其他开发区域的建设以及国有土地市场化运作具有重要的示范意义。