改革开放早期，一些地区的改革为取得突破，在没有得到监管部门批准的情况下先做起来、先改起来，形成所谓“先上车后买票”“遇到红灯绕着走，遇到黄灯闯着走，遇到绿灯抢着走”等做法。这虽然体现了改革者敢作敢为的精神，但在规范性上毕竟存在一定的问题。浦东在开发开放过程中，逐步认识到必须处理好改革创新和依法行政的关系，注重运用法治思维和法治方式深化改革。

1.地方立法为改革提供法制保障

在国务院批准浦东开展综合配套改革试点后，2007年4月26日，上海市人大常委会作出《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（简称《决定》）明确，在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，上海市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案；浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人民代表大会常务委员会备案。《决定》赋予浦东更多的自主创新合法性，在我国地方层面首次提及“先行先试”的概念。在综合配套改革中，依据《决定》，上海市政府制定出台了自贸试验区管理办法、向浦东新区下放管理权限、张江企业股权和分红激励办法、推进股权托管交易市场建设等一系列支持浦东改革创新的政策文件；浦东新区制定出台了关于行政审批、科技创新等多方面的政策文件，做到了依法推进改革。

国务院批复同意浦东新区开展“证照分离”改革试点后，2015年12月30日，上海市人大常委会第二十六次会议通过《关于开展“证照分离”改革试点在浦东新区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，提出“在浦东新区内，本市有关地方性法规规定，凡与国务院批准的《上海市开展‘证照分离’改革试点总体方案》不一致的，暂时调整实施”，该决定自2016年1月1日起施行，为浦东的改革奠定了法制保障。在具体推进“证照分离”改革中，浦东新区同样坚持“在法治下推进改革”，充分发挥法治对改革的引领和保障作用，对行政审批事项依据进行全面梳理，分层分类提出法治保障路径并推动实施。

为落实上海市委、市政府《支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》的重要战略部署，2019年3月，浦东区委专题会明确要求运用综合配套改革的上海市人大常委会授权，为“一业一证”改革提供法治保障。之后，区委、区人大、区政府多次召开会议明确改革方向和法治保障相关要求。2019年7月29日，区六届人大常委会第二十五次会议表决通过《浦东新区人民代表大会常务委员会关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》，明确了“一业一证”改革的意义和目标宗旨，对相关政府部门的具体职责、综合许可证的性质、行政审批局的定位以及相应法律后果做了规定，明确由“行政审批局”统一发证和落款。“一业一证”改革由区人大作出支持决定，在厘清“行业综合许可证”的多重法律关系基础上，明确相关行政主体法律责任，排除相关法律风险，为改革的顺利进行提供了强有力的法治保障。(www.daowen.com)

与此同时，浦东新区坚持“在改革中完善法治”，依法推进治理体系和治理能力现代化。在推进改革的过程中，浦东新区不断地将实践中已经相对成熟的改革经验和措施及时上升为相关法规。比如，对拟实施告知承诺事项，提出立法建议并参与起草全国第一个规范告知承诺制度的地方政府规章，加强了对违反告知承诺行为的处罚力度，提升了告知承诺实施效果；再比如，积极推动将实践中行之有效的“六个双”综合监管制度上升为地方政府规章等，成为改革推动法治完善的鲜活样板。

2.试行权力清单和责任清单制度

为了构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法制保障的政府职能体系，2015年4月28日，浦东新区政府公布了首份权力清单和行政责任清单，共涉及24个区级部门和4个区属开发区管委会的相关权责。其中，将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政强制等18类，权力事项共计6460项，将行政责任分为部门主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、重点行业重点领域监管措施、公共服务导航5个模块。责任清单共计1423项，其中主要职责513项、行政协同责任125项、事中事后监管制度158项、重点行业重点领域监管措施89项、公共服务导航538项。

之后，浦东在制定“两张清单”2.0版工作中，又将街镇的行政权力和行政责任纳入统计，梳理出行政权力事项共计9095项，行政责任追究事项共计4.69万项。权力清单和责任清单的制定和公布，有利于厘清政府职能边界，有助于权力运作的公开透明。