自2014年长江经济带发展上升为国家战略以来，国务院有关部门以及长江经济带各省市高度重视，成立了推进“长江经济带发展”领导小组及办公室，紧紧围绕《国务院关于依托黄金水道推进长江经济带发展的指导意见》和《长江经济带发展规划纲要》，积极落实推动长江经济带建设，取得了初步成效。

一、推进长江经济带建设基本态势

(一) 依托黄金水道，构建综合交通立体走廊

依托长江黄金水道，长江经济带提升航道能级，构建综合交通联动发展，主要体现在以下几方面：一是推进长江港口战略合作。上海港口企业与沿江多个港口建立战略合作关系，形成港口、航运、物流三大航运合作体系，并通过长江港口物流公司实现了一体化运作。例如2014年上海港与太仓港签署战略合作框架协议，双方在码头操作平台、物流运输体系、通关一体化、信息共享相关政策等方面开展对接。二是推进内河航道网建设。上海市、江苏省推进长江口深水航道三期工程，不断向长江上游延伸，适应船舶大型化和货物量快速增长的需求，提升对长江流域的服务辐射能力。2015年南京以下12.5米深水航道二期工程开工建设；荆江河段航道治理工程加快实施，主体工程基本完成并已发挥效果，航道维护水深已提高到3.5米；湖北宜昌至昌门溪河段等航道整治工程开工建设，重庆九龙坡至朝天门河段、长江口南坝田挡沙堤加高工程等项目前期工作基本完成。三是推进形成港口集疏运体系。加快铁路、高等级公路与和重要港区的连接线建设，基本建成重庆港果园港区专用铁路、苏州港太仓港区疏港高速等工程，开工建设了宁波—舟山港金塘港区疏港公路、南京龙潭港区疏港公路改扩建、马鞍山郑蒲港铁路等重点项目，继续推进沪通铁路支线进外高桥港区工程建设。2015年国家专项安排中央预算内投资10亿元，支持长江干支线港口“最后一公里”集疏运项目建设。四是推进高速铁路、高速公路等重大基础设施建设。东西方向上，沪昆、沪蓉、川藏、九景衢、沪通铁路项目进展顺利，郑州至万州铁路2015年开工建设。南北方向上，合肥至福州铁路建成通车，商丘至杭州铁路开工建设，成都至贵阳、重庆至贵阳、南昌至赣州、蒙西至华中铁路煤运通道等项目加快建设。南阳至南宁、重庆至昆明、合肥至九江、赣州至深圳、徐宿淮盐等铁路项目前期工作加快推进。沪汉蓉、沪昆高速等干线全线通车，各省市内的高速公路网建设也在加紧进行，贵州实现了“县县通高速”。

(二) 以创新驱动，促进产业转型升级

在产业调整转型过程中，产业转移成为重要推动力，近年来通过省市间的跨区域产业合作、对口支援的产业扶持以及企业对外投资等形式，推动长江经济带产业联动发展。主要呈现以下特征：一是长江经济带的中西部地区承接长三角产业转移的能力日趋增强。传统上，长三角区域内一体化程度较高，上海周边的苏州、无锡、南通、湖州、嘉兴等地是承接上海产业转移的主要区域。由于长三角生产成本不断提高，长三角部分产业已向长江经济带中西部地区转移。2010年，国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，成为第一个获批复的国家级承接产业转移示范区。运行几年来，承接多个上海和长三角产业转移项目，与上海形成“块状转移”的对接合作模式。目前，上海部分产业不断向长江流域中上游地区纵深方向转移，电子信息等产业已向成都、重庆、贵阳等地转移态势。二是通过产业跨区域投资，初步形成“两头在沪”，生产在长江经济带的产业链发展。据估计，上海每年涉及产业转移投资1 000亿元，其中宝钢集团、华谊集团、上汽集团“十二五”期间市外投资占全部投资比重分别提高到75%、70%和40%。目前，上海产业投资由向长三角逐渐向长江经济带中上游地区扩展。例如，上汽集团为拓展市场和克服成本上升需要，分别在江苏、湖南、湖北等长江沿线建设生产基地，将成熟车型的生产环节逐步转移到上述地区。上海纺控集团在江苏、重庆建设产生基地，形成了纺织、印染、服装垂直整合的市外产业链集聚发展，本地转向时尚创意。在化工行业，上海利用异地资源优势，在安徽、重庆分别建设煤化工、轮胎产业基地，本地集中发展大型炼化一体化、精细化工和化工新材料。三是以产业园区为代表的科技创新合作平台不断推进，促进产业转型升级。2015年，上海举行的汇聚全国48个城市、59个开发园区的长江流域园区与产业合作对接会上，长江流域园区合作联盟正式成立，同时长江经济带大数据发展研究中心建立，研究发布长江经济带相关指数。在长江流域9省2市中共有61家高新区，占全国的40%以上，加入长江流域园区合作联盟的园区有47家。

(三) 以城市群为载体，推动新型城镇化发展

《长江经济带发展规划纲要》明确指出长江经济带重点打造“三极”，即长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群。长江经济带建设以城市群为载体，形成以三大城市群为主的圈层合作，而三大城市群之间联系互动还比较少，更多是在城市群的中心城市之间，初步形成了以上海、武汉、重庆、成都等为节点的城市间合作。同时，长江流域三大城市群合作方式和合作阶段存在着明显的差异：

长三角城市群区域合作经历规划协调、要素合作和制度合作等阶段，已进入了制度合作的深度合作阶段^[8]。长三角城市群被誉为世界第六大城市群，区域一体化程度较高。在区域合作方面积累较多经验，可供成渝城市群、长江中游城市群借鉴。主要体现在以下几方面：第一，充分发挥轨道交通作用，引领城市群同城化发展。长三角城市群作为我国发育最为完善的城市群，主要得益于基础设施一体化发展，以轨道交通、城际铁路、城际高速公路等快速通道建设，建立了以上海为中心的1小时经济圈、2小时经济圈和3小时经济圈。成渝城市群和长江中游城市群要加强城市群内城市之间的高速公路、城际铁路和轨道交通建设，以交通设施一体化带动城市群一体化发展。第二，打破行政区划界限，充分发挥市场在区域资源配置中起着决定作用。长三角城市群以建立统一开放的市场经济体系为目标，对接企业和商品市场准入标准、管理政策标准等，打破阻碍生产要素自由流动的行政障碍，以市场为导向有效整合和配置区域要素资源。第三，区域合作内容由易到难，实现区域利益共赢，提升城市群整体竞争力。长三角城市群合作最早推行旅游合作，逐步推进交通一卡通、能源合作、社会保障以及生态环境合作等。由最初的共赢逐步扩展到共同治理和管制，推进区域一体化进程。成渝城市群和长江中游城市群区域合作不能一蹴而就，由容易达成各地方共赢的开始合作，逐步拓展合作领域和内容。第四，长三角建立由决策层、协调层和操作层形成的四个座谈会的合作体制机制。成渝城市群和长江中游城市群要逐步探讨适合本城市群发展的区域合作体制机制，为城市群一体化发展提供体制机制保障。

成渝城市群合作起步晚于长三角城市群，早期成都和重庆通过建设西部综合改革试验区，推进两地户籍制度、土地制度、社会保障制度等方面改革，为更高层面的改革试点奠定了良好基础。2011年《成渝经济区规划》的出台进一步促进了区域合作加速发展。目前，成渝城市群主要处于要素合作阶段，在基础设施建设方面，实现了快速客运专线铁路，以及公路、铁路、内河航运、民航、管道综合交通运输网络的联通；产业方面，共同培育建设了国家重大装备制造业基地、高技术产业基地、清洁能源基地、国防科研产业基地以及优势农产品生产加工基地^[9]。2016年国家发改委、住房城乡建设部印发《成渝城市群发展规划》，有利于探索新型城镇化和农业现代化互促共进的新路径，对推进西部大开发和长江经济带建设等重大战略契合互动，释放中西部地区巨大内需潜力，拓展经济增长新空间具有重要意义。

相较而言，中游城市群区域合作尚处于起步阶段，但发展速度较快。2012年湘赣鄂三省首次会商共谋“中三角”；2013年长江中游城市群四省会城市召开首届会商会并达成《武汉共识》，在9个层面、11个部门间开展协作；2014年长江中游城市群省会城市第二届会商会召开，签署发布了《长沙宣言》，共同推进区域融合，在旅游、交通方面深化合作。2015年《长江中游城市群发展规划》获批，提出“依托沿江、沪昆和京广、京九、二广等重点轴线”。

(四) 对接“一带一路”，促进内外双向开放

根据国务院将颁布的《关于依托长江建设中国新支撑带指导意见》，指出全面推进沿海沿江沿边对外开放，扩大上海自贸区示范效应，形成长江流域双向开放。长江经济带开放可以体现在三个层面，即沿长江流域由东向西开放、沿长江流域由西向东开放以及统筹沿海、沿边和沿江开放。目前，长江经济带双向开放已进行了初步实践探索：一是探索建立长江经济带大通关制度。目前已经建立长三角区域、上海与中部六省、川渝沪等区域通关合作机制。自2014年9月启动的长江流域大通关体制改革，已经逐步形成了长江经济带“12城市海关如一关”的格局。二是充分发挥上海自贸试验区的示范带动作用，进行制度创新。上海自贸区制度创新主要在“四大制度”，即投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融制度创新、综合监管制度创新。依据“成熟一项、复制推广一项”的原则，上海自由贸易区提出了28项改革试点经验和6项改革事项向全国推广，浙江、江苏发挥国际航运、国际金融、门户城市的作用，培育全方位对内对外开放新优势，通过发展跨境电子商务和加强口岸、港口建设，积极扩大出口，引导消费回流。三是云南推进面向东南亚辐射中心建设与“丝绸之路”经济带联动和呼应。云南加紧建设面向南亚东南亚辐射中心，瑞丽和勐腊两个重点开发开放试验区建设进展顺利，中老、中越、中缅等跨境经济合作区稳步推进。《中国—老挝跨境经济合作区共同总体方案》已获双方中央政府批准,2015年8月签署实施。中老、中泰铁路、中缅公路等跨境互联互通重大项目抓紧推进。四是推动中欧班列常态化运营。目前各地开通了重庆—杜伊斯堡、成都—罗兹、武汉—帕尔杜比采、苏州—华沙、义乌—马德里等多条中欧班列。今年上半年中欧班列开行244列，同比增长213%,其中，回程班列50列，同比增长24倍。

(五) 以生态优先，推动绿色生态廊道建设

生态环境保护是长江经济带发展的基础支撑与保障，长江具有流动性，要加强全流域联动与保护。长江经济带发展必须严格落实党的十九大精神，“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”具体成效主要体现在以下几个方面：一是落实最严格的水资源管理制度。水利部组织制定汉江、嘉陵江、赤水河、闽江等江河的水量分配方案，编制完成《长江流域重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和限制排污总量控制方案》，研究划定长江水资源开发利用红线、用水效率红线和水功能区纳污红线。目前，长江经济带11个省级行政区已全部完成水资源管理“三条红线”指标的市县两级分解工作。二是探索跨区域生态环境合作治理。长三角区域的环境治理合作工作一向走在全国的前列，建立了长三角区域环境合作平台。2008年12月，苏浙沪两省一市签订了《长江三角洲地区环境保护合作协议(2009—2010年)》，提出推进太湖流域水环境综合治理，共同实施一批工业污染源治理、城镇生活污水处理等重点治污工程。进一步完善跨界水污染防治中的联合办公、监测预警和信息共享等制度，强化联合执法检查，共同打击环境违法行为，减少污染纠纷。实施《长江口及毗邻海域碧海行动计划》，开展长江沿岸及杭州湾地区的污染综合治理，切实加强崇明岛生态建设和近岸海域环境保护^[10]。长江中游城市群探索建立环境污染的市场化治理机制，特别是跨省主要污染物排污权交易制度和环境污染责任保险制度。三是严格项目审批制度，淘汰污染产业。从严审批长江沿江建设项目，控制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目，长三角地区与八部委建立大气污染防治协作小组，研究联防联控政策和重点工作；上海实行船舶污染防治和治理新标准，率先在长江口准航道推行；湖南省累计关闭湘江流域污染企业1 018家。四是加大沿江生态保护和修复力度。水利部批复了《长江岸线开发利用和保护总体规划项目任务书》；湖北、湖南、江西、安徽积极开展碳排放权交易试点，签署了碳交易合作框架协议；安徽、浙江探索建立新安江生态补偿机制；贵州加快推进生态文明体制机制改革和示范试点建设，制定了《贵州南部生态补偿示范区建设规划(2015—2020年)》《乌江流域水污染生态补偿办法(试行)》；江苏省出台了《江苏省生态保护与建设规划(2014—2020年)》和《江苏省湿地保护规划(2015—2030年)》。

(六) 以改革为动力，完善区域合作体制机制(www.daowen.com)

长江经济带以深化改革为动力，破除各地行政区划界限，积极探索跨区域合作体制机制。主要体现在以下几个层面：一是成立了推进“长江经济带发展”领导小组。2014年中共中央成立推动长江经济带发展领导小组，下设办公室。2014年12月底，推动长江经济带发展领导小组办公室会同有关部门和沿江11省市，启动《长江经济带发展规划纲要》研究编制工作。2016年以来，推动长江经济带发展领导小组办公室围绕建立和完善长江经济带11省市协商合作机制，印发《长江经济带省际协商合作机制总体方案》，深入沿江各省市调研，召开专题座谈会，听取意见和建议，研究起草长江经济带省际协商合作机制实施意见。二是形成了以城市群或者中心城市为主体的部分区域合作体制机制，例如长三角区域合作体制机制、长江沿岸中心城市经济协调会、长江中游城市群省会城市商会等。其中长三角区域合作体制相对比较完善和成熟，并在长江经济带联动发展中发挥积极作用。目前，长三角区域形成了“三个层级、四个座谈会”的区域协调体制机制，三层是指决策层、协调层和执行层，四级会议制度主要指沪苏浙三地党政一把手的定期会晤制度、副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、城市市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”、长三角各城市政府职能部门之间的不定期协调会。2018年1月成立了长三角区域合作办公室，由来自上海、浙江、江苏、安徽三省一市的15名工作人员组成，实现了三省一市合作办公，协调推进区域一体化。近期主要任务研究制定《长三角一体化发展行动计划(2018—2020年)》和《2018年长三角合作工作计划》，并着力协调解决省际合作重大问题，开展协同创新路径研究，推动改革试点经验复制共享。这使长三角区域突破深层次瓶颈向前推进了一步。长江中游城市群合作机制不断完善。湖北、江西、湖南和安徽省加强长江中游城市群综合交通运输示范区建设,对接各省交通规划，武汉、长沙、合肥、南昌先后签署《长沙宣言》《合肥纲要》，省会城市之间率先实现住房公积金互认互贷，实现职工医保异地就医即时结算。三是创新区域共同发展机制。国家发展改革委批复了长江经济带范围内创业投资基金15只，总规模40亿元。湖北省正推动设立长江经济带发展基金(初定规模2 000亿元),谋划组建长江银行(初定注册资本100亿元),吸引和调动多元社会资本广泛参与长江经济带基础设施建设和产业转型发展。

二、长江经济带建设面临的主要问题

长江经济带建设还面临诸多问题，主要体现在以下几方面：

(一) 黄金水道“四个标准化”推进缓慢，多式联运有待加强

一是黄金水道的“四个标准化”建设推进缓慢，制约长三角与长江经济带航运联动发展。早在2004年，长江黄金水道建设提出“四个标准化”，即船舶标准化、航道标准化、港口泊位标准化、航运管理与服务标准化。历经十多年，长江黄金水道建设后序跟进不多，使“四个标准化”空为一个口号。长江黄金水道航道漫长，各河段通航能力不同。其中水富至宜昌河段可通航500—3 000吨级内河船舶，宜昌至武汉河段可通航1 000—5 000吨级船舶，武汉至湖口河段可通航5 000吨级海船，湖口至南京河段可通航5 000—1万吨级海船，南京至长江口河段可通航3万—5万吨级海船。制约长江航运的另一瓶颈为船舶标准的不统一，导致了整个航道很难采取一元化的管理模式。除此之外，长江黄金水道还受三峡水利工程、南水北调工程等影响，致使长江中上游的船闸、大坝较多，增加了翻坝成本，使长江黄金水道的经济性削弱。二是长江经济带铁水、水水联运较低，江海直达运输能力有限。长江黄金水道的建设不仅仅是水运的建设，还要注重公路水路、铁水联运，打造立体综合交通运输体系，构建长江流域航运港口集疏运体系。增加铁水和水水联运比重，提高公路水路联运效率，建立沿江大通关制度，解决江海航道链接、船型对接等问题。聚焦航运服务功能，吸引国际航运要素集聚，优化长江流域航运服务政策环境^[11]，深化国际航运服务功能，开拓国际航运市场和专业领域。三是长三角现代航运服务业优势尚未发挥。上海以及长三角在现代航运服务业相对发达，各地还存在行政壁垒，航运金融、航运仲裁、保险、咨询等对长江中上游辐射服务尚不明显。

(二) 长江经济带产业协同仍以点状合作为主，产业链、创新链联动还较低

一是长江经济带产业协同发展仍以点状合作为主，尚未形成网络化。长江经济带地区合作主要是以城市之间的合作、部分产业领域之间的合作为主，以及国家级科研机构、国家级实验室、高等院校等双向合作为主，尚未形成立体化、网络化的全面合作态势。如前所述，长江流域园区合作联盟的成立，从产业合作的角度看，就是上海张江高新区与武汉东湖新区、重庆两江新区、南京高新区和合肥高新区等通过园区合作，为产业和企业之间搭建了合作发展的平台和桥梁。二是长江经济带产业链、创新链联动程度还较低。长三角产业特别是高科技产业以及为高科技产业提供金融、咨询、信息、会展等专业服务的现代服务业的服务范围和辐射范围仍然主要集中在长三角区域。上海在金融、贸易、航运、科技创新等领域的龙头作用没有充分发挥，进而长三角城市群的核心带动作用也未能充分体现，上海、长三角与武汉、长株潭、成渝城市群等长江经济带中的二三级城市群之间的资源和产业合作无法真正“破冰”。产业联动程度低导致长江经济带的区域创新链无法在区域整体范围内充分延伸。

(三) 长江经济带三大城市群内部以及之间合作机制有待完善

一是长江流域三大城市群联动发展的关键在于深化体制机制改革，建立区域间联动机制，扩展流域内各城市群体间的合作领域，提高合作的水平与层次。目前，流域各地都追求经济的高速发展，政府之间既存在合作关系，也存在竞争关系，合作与冲突并存^[12]，在一些经济发展重大问题上，合作较少竞争较多，在总体长江流域层面上缺乏由国家统领的协调机制。二是各城市群现有合作体制机制还需进一步发展完善。在合作方式上，还较为传统，缺乏重大突破和创新；在合作着眼点上，城市群内部各地政府多关注眼前利益，希望要素向自己有利的方向流动，忽视了整体利益最大化带来的长远利益；在合作领域上，合作平台和合作专题数量较多，进展较快，但存在一定的职能交叉，缺乏必要统筹。而在金融、工商部门合作还处于自发状态，相关体制机制还未形成，合作机制的不健全和缺失致使城市群内合作资源浪费。三是区域协调监管考核体系有待建立。由于我国的行政体系主要以纵向考核为主，缺乏横向区域经济合作的绩效考核，行政区绩效考核与跨行政区区域绩效考核关联度不够，导致工作导向与考核导向严重不一致，对于已确立的跨区域平台建设和合作专题，因缺乏评估、激励与督促检查，跨行政区经济的整体利益往往让位于行政区经济的局部利益，合作行为扭曲，有利于区域发展的责任政府和服务政府的职能有待转型。

(四) 长江经济带内外开放市场体系和能级都有待提高

一是对内开放的市场体系不完善。目前长江经济带各省市之间仍存在行政分割导致的“诸侯经济”现象。相关省市间产业和公共基础设施建设的合作意愿不强，竞争意识大于合作，对一体化发展认识不到位。总体来看，长江经济带在光伏、新兴能源、集成电路、生物医药等产业的生产能力过剩，生产要素远未充分地市场流通。二是长江经济带对外开放能级有待进一步提高。长三角在吸引外资特别是吸引跨国公司地区总部等功能性机构方面，在税收环境、法律和监管制度、商业环境、政策透明度、市场准入等关键指标方面还需要进一步改革创新。还需进一步拓宽对外资开放领域，特别是在服务业领域，不少领域还存在股比要求、投资工作有待进一步加强。

(五) 长江经济带生态环境多以松散式合作为主，制度性有待加强

一是缺少水生态补偿机制，水作为一种公共资源，具有生态系统的完整性，水资源中任何一个部分受到污染，都可能破坏整个循环系统，污染方必须对整个循环系统作出补偿。然而在现行制度设计中却少了规范的水生态补偿机制。二是地方博弈中存在不合作现象，地方保护主义引发跨界污染。现行的垂直型行政管理体制导致环境资源管理失灵，产权不清地区环境管理主体模糊导致相关地区环境破坏严重，治理过程中存在“搭便车”心理，环境合作成为协同发展难点。三是在长江流域部分区域内虽然初步形成了区域环境合作框架，但这种松散型的行政磋商，缺乏强有力的组织保证和财政保障，跨界生态环境保护的总体规划、任务分解和重大政策难以落实。当各行政区的经济社会发展与跨界的环境保护、生态建设产生矛盾时，牺牲的往往是区域生态环境整体利益^[13]。

(六) 长江经济带跨行政的协调长效机制尚未形成

目前，长三角参与长江经济带建设工多是在务虚层面，缺乏良好的协作机制与平台，难以实现有效对接与合作仍是长江经济带区域合作存在的现实问题。一是跨行政区协调协同共同推进的体制机制尚未形成。产业协同发展、生态环境保护治理、市场要素自由流动等方面的显性和隐形的门槛依然存在,针对长江水源保护的长效机制全流域生态环境保护和治理的生态补偿机制尚未建立。西部贫困地区铁路建设中过多重视营利性,公益性强调不足。二是一些重要领域的改革尚需加快推进。第一,新的投融资机制尚未建立,基础设施建设资金存在“断档期”。地方政府规划的重大项目如长江支流航道整治、城际铁路建设等项目,受地方债务平台整顿影响,地方财政很难全部承担,目前以PPP模式引入社会资本参与,但大多数基础设施项目投资周期长、回报率偏低,对社会资本吸引力不大。特别是上游云贵川渝四省市财政底子薄、基础设施建设成本偏高、市场化融资渠道不畅。第二,前置审批流程复杂,环节多、流程长。2014年12月国家出台了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》(国办发〔2014〕59号),目前看执行情况不尽理想。如浙江反映京杭运河整治项目,水利部太湖流域管理局需要对水利工程统一规划书做前置审批,仅此项办理用时约7个月时间。第三,铁路投资、建设、运营管理等方面的权责利关系不尽合理。