一、上海特大城市非核心功能疏解总体思路

上海非核心功能疏解要切实贯彻党的十八大提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，严守上海“十三五”规划提出的“四大底线”，即人口、土地、环境以及城市安全等四大底线，采取分阶段、分步骤逐步推进，从区域视角着眼上海郊区新城和长三角区两大空间，以功能疏解为导向带动人口、产业转移，疏解与升级并举，提升上海城市功能升级同时，引领辐射带动郊区新城和长三角区域发展。上海特大城市非核心功能疏解可遵循以下几个原则思路：

分阶段，动态推进非核心功能疏解。纵观全球城市功能演变历程，城市核心功能呈动态调整。巴黎城市功能由工业中心向服务中心、创意中心转变；纽约由制造业中心向金融中心、文化中心转变，再向科技创新中心转变。为此，上海城市非核心功能也呈现动态变化过程，在不同发展阶段城市核心功能不同。在“十三五”期间，上海核心功能主要体现“五大中心”，即科技创新中心、国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心。在此阶段，上海重点聚焦“五大中心”的核心功能，将非核心功能向郊区新城、长三角区域转移。在中远期，上海核心功能主要体现为“三大中心”，即具有全球影响力的科技创新中心、国际金融中心和国际文化大都市。借鉴全球城市发展经验，特大城市的核心功能主要在科技创新、金融和文化三大功能，上海要将部分功能向长三角乃至长江经济带转移。例如上海国际航运中心建设重在高端航运现代服务业发展，与金融对接，成为全球重要的航运金融中心，而集装箱量、江海联运等功能向长三角区域转移。

分门类，淘汰与升级并举。基于上海核心功能和非核心功能的正负清单，上海非核心功能转移具体可以分为三大类：一是限制淘汰，基于海非核心功能负面清单，限制或淘汰一般性制造业中的化工行业、钢铁产业、有色金属业、机械行业等重化产业中高耗能、高污染、高危险和低附加值行业的生产工艺、装备和产品，以及占地多、劳动力密集的区域批发市场。这部分非核心功能更多采取政府行政手段推动非核心功能的强制淘汰。二是转型升级，上海非核心功能转移疏解和就地升级转型同时并举。借鉴北京非首都核心功能转移经验，部分区域性市场在转移淘汰的同时，要加强部分功能的转型升级，提升核心功能。上海非核心功能疏解不是最终目的，是要通过非核心功能疏解提升核心功能升级转型。例如部分区域性批发市场，通过形态转换提升功能。再有，通过上海中心城区教育、医疗等公共服务功能转移到郊区新城，提升郊区新城人气。这部分非核心功能更多采取政府指导和市场竞争双重作用。三是区域竞争，上海非核心功能疏解从长三角区域整体布局考虑。在上海“五大中心”功能中的非核心功能通过市场竞争手段向长三角地区转移。例如，上海国际金融中心和杭州区域性金融中心建设，上海国际航运中心和舟山江海联运服务中心等建设，更多通过市场竞争实现非核心功能的转移，上海更聚焦产业链、价值链的高端部分。

以功能疏解为引导，进而带动产业、人口疏解。借鉴北京非首都功能疏解经验，以功能引导产业、人口疏解。一方面，以功能疏解调整产业结构和人口结构。“十三五”期间，上海以打造“五大中心”为核心功能，重点聚焦科技创新、金融定价、航运服务、服务贸易等产业链和价值链的高端，进而带动产业结构调整，促进产业向高端化、服务化、技术化方向发展。同时，由于产业结构调整，带动人口结构的调整，需要吸引高端技术和管理人才。随着劳动密集型产业疏解，相应的人口结构也得到调整。另一方面，以功能疏解优化产业布局和人口布局。从人口布局来看，上海面临着控制人口规模和优化人口布局的双重任务。通过将上海中心城区教育、医疗部分公共服务功能和行政功能转移到郊区新城，完善新城软环境建设，促进人口和产业向郊区新城转移，带动产业布局和人口布局优化。

统筹区域布局，向郊区新城和长三角两大空间疏解。上海非核心功能疏解要打破行政区划，从建设上海大都市圈乃至长三角城市群等更广泛的空间范围考虑。提出上海非核心功能布局主要处理两大关系：一是1 000平方公里与5 000平方公里的关系，即中心城区与郊区的关系。上海非核心功能由中心城区向郊区新城疏解，这既缓解特大城市病问题，也有利于促进上海可持续发展，防止上海空心化。《上海城市总体规划(2017—2035年)》，已经明确了上海5大副中心：嘉定、松江、青浦、南汇、南桥。要培育的多中心功能体系，也是用来满足部分疏解需求，提高城市一体化水平。二是处理6 000平方公里与350 000平方公里的关系，即上海与长三角城市群的关系。2014年习近平在谋划上海未来发展时提出，上海的发展必须放在国家对长三角区域发展的总体部署中来思考和谋划，要当仁不让地做好长三角的“龙头”。上海非核心功能要在长三角范围区域布局，例如上海国际航运中心的江海联运中心设在舟山；上海国际金融中心的区域性中心设在杭州；上海建设具有全球影响力的科技创新中心的产业技术中心设在南京、苏州、无锡等。

二、上海特大城市非核心功能疏解路径

(一) 规划引领，建立正面、负面清单

一是以规划为引领，细化城市核心功能。通过城市发展规划进一步明确城市的核心功能，引领和约束城市发展。《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《上海城市总体规划(2017—2035年)》明确地提出未来上海城市核心功能，在此基础上，需要进一步细化城市核心功能，进一步明确城市功能的正、负面清单。正面清单是对城市发展的引领，负面清单是对城市发展的约束。通过规划对城市核心功能的细分和正负面清单的确立，不仅使全市非核心功能形成共识，还为具体推进城市非核心功能转移提供指导。

二是建立城市核心功能正面清单，促进城市功能不断提升。上海城市发展定位决定了上海核心功能的正面清单，并随着发展阶段不同，其核心功能也不断演进提升。“十三五”期间，上海城市发展目标为“形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心”。因此，近期上海城市非核心功能的正面清单为国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和具有全球影响力的科技创新中心。上海核心功能的打造，离不开长三角区域腹地的支撑。为此，要从长三角区域视角，进一步明确上海“四个中心”和全球科技创新中心建设的具体功能，并与中心城区、郊区新城和长三角重要节点城市的具体功能，使上海特大城市核心功能从行业层面和区域层面更加清晰。远期，上海特大城市核心功能为“全球城市”。2035年，上海发展目标为“卓越的全球城市”，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。中远期城市非核心功能的正面清单重点聚焦金融中心、科技创新中心和文化中心。从国际对标和世界经济发展趋势，进一步研判上海全球城市核心功能内涵，重点聚焦金融、创新和文化等功能。

三是建立城市非核心功能负面清单，明确疏解对象。针对上海城市发展目标与远景，建立上海特大城市非核心功能的负面清单，编制《上海市非核心功能部分行业负面清单指导目录》。这方面主要集中在两方面工作：一是基于《上海市部分行业限制类和淘汰类生产工艺、装备、产品指导目录(第一批)》，加快对涉及化工、钢铁、有色、建材、机械等主要行业进行疏解、淘汰转移，从执行层面加强推进力度。并加快制定第二批限制类和淘汰类生产工业、装备、产品指导目录，进行增补完善。二是统筹区域批发市场、公共服务功能和行政功能的疏解，建立城市非核心功能负面清单，进一步明确疏解对象、期限和时间等。推动上海非核心功能疏解进入实质性推进阶段。

(二) 市场主导，强化市场规范疏解

一是重视政府引导，发挥市场调节作用。城市功能的形成有其内在的规律，本质上是资源配置的问题，起主导作用的是市场。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引导和市场调节的有机结合，特别是要充分发挥市场机制的作用。政府引导要符合市场规律和城市发展规律，不能人为割裂功能与产业的有机联系。政府应把工作重点放在制定规划、创造条件和完善政策上，引导资源自发合理流动，避免造成新的市场扭曲。

二是加强政策引导，强化市场规范化运作。第一，发挥政策作用，引导非核心功能疏解。综合采用限制公共配套、环境和安全综合整治、差别化提供公共服务等公共政策，以及差别化税费、财税补贴、最低用工成本、地价等政策工具，引导非核心产业、企业自愿转型升级，倒逼低端逐步退出^[21]。第二，强化法律法规的规范，保障执法的公平性和一致性。非核心功能疏解是复杂的城市空间调整过程，为保障其有序进行，必须坚持执法的公平与一致，以实现上海环境与空间的重构，推动上海城市科学发展。第三，是充分发挥行业协会等社会力量，引导市场参与非核心功能疏解的规范经营、自律经营，以配合政府政策推进产业转型与功能疏解。

(三) 产业转型升级，集聚与疏解并举

一是以上海“四个中心”和全球科技创新中心建设为抓手，提升核心功能集聚。以自由贸易试验区改革试点和浦东综合配套改革为契机，积极承接国际高端服务业转移，推进上海核心功能发展。加快推进“四个中心”建设，打造亚太及全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网体系。突破服务业发展的体制机制瓶颈，大力发展金融、航运物流、现代商贸等服务业，积极培育新兴服务业，努力形成以服务业为主的产业结构。发挥全球科创中心作用，引导创新要素向企业集聚，完善技术转移转化公共服务平台和中介服务体系，加大财政对高新技术研发等的引导性投入，鼓励发展创新风险投资和私募股权投资，推进产业创新发展。

二是以产业分工促进城市功能疏解，推动上海经济结构优化升级。上海要加大产业链高端招商引资力度，引导外资投向现代服务业和战略新兴产业，强化对先进技术和新兴业态的引进吸收。同时根据上海自身的优势条件和发展定位，加快转移传统制造业到长三角乃至长江流域，建立生产、加工中心，形成基于价值链的产业垂直分工与技术水平分工的经济格局。加强基于创新的联动，充分发挥上海作为区域创新中心的作用，带动区域产业能级的提升，疏解城市非核心产业，增强地区产业的国际竞争力^[22]。

三是通过“禁、关、控、转、调”五种方式，引领城市产业转型升级。通过“禁、关、控、转、调”五种方式，来完成疏解非核心功能的产业目标。“禁”主要是严格按照新增产业的禁止和限制目录，禁止新建、扩建上海不宜发展的工业项目，尤其是明确全市范围内不再新增一般制造业。“关”是就地关停高污染、高耗能、高耗水企业，全面治理低端工业集聚，加快清理小散乱企业。“控”是对城市废弃物处理、炼油、食品加工等保障城市运行及民生的行业实行总量控制。“转”是指对不符合上海城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业实施逐步转移。“调”是对高端产业中不具备比较优势的制造环节实施调整，主动在长三角进行全产业链布局^[23]。

(四) 优化功能布局，聚焦打造城市副中心

一是强化核心功能，优化城市总体布局。上海加大非核心功能疏解的同时，也要加强核心功能的集聚和提升。上海核心功能主要集聚在“一核”和“两轴”。“一核”主要指外环线以内的中心城区，主要包括黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区等中心城区及宝山区、闵行区以及浦东新区的部分城区。该区域集中体现上海国际大都市区的繁荣繁华^[24]，人口密集，服务经济发达。“一核”要严格控制人口规模，占全市人口的42%以下。提升服务能级，聚焦与现代化国际大都市相匹配的综合服务功能，增强高端要素的集聚和辐射能力，使之成为上海面向世界的服务经济主导区域和上海国际金融、贸易、航运、科技中心功能的核心载体。“两轴”，即城市东西向和南北向两条发展轴线。“城市东西向发展轴”，即沿虹桥商务区-虹桥经济技术开发区-中山公园地区-静安寺、南京西路地区-人民广场地区-外滩、陆家嘴地区-张江高科技园区-国际旅游度假区-浦东空港地区，打造体现国际大都市标志性风貌和“四个中心”功能的城市发展主轴。“城市南北向发展轴”，即沿黄浦江两岸纵向发展轴，沿宝山滨江-杨浦滨江-北外滩-外滩、陆家嘴地区-世博地区-前滩-徐汇滨江-闵行滨江，打造体现城市历史文脉和国际化高端服务功能的黄浦江发展轴3。

二是完善新城建设机制，承接非核心功能转移。新城将成为上海非核心功能的重要承载地，承担先进制造业、公共服务功能以及部分行政功能的转移。积极打造上海“多中心、网络化”布局，重点发展松江新城、嘉定新城、南汇新城，积极培育青浦新城、奉贤南桥新城、城桥新城，形成以上海中心城区、若干新城以及新市镇构成的特大城市、大城市、中等城市和小城市的上海都市圈。加强市级财力支持力度与功能性项目的导入，加快新城基础设施建设与功能完善。加大中心城区与新城快速轨道交通的建设，促进新城与中心城之间联系，带动人口和功能疏解。创新新城管理体制，推动管理重心下移，提高办事效率。完善项目审批体制，简化程序，加快审批速度，改进相关服务水平与效率。

三是集中财力人力，合力推进城市副中心建设。为了加快中心城区非核心功能转移，可集中财力、人力建设某个新城为城市副中心，成为承接中心城区产业和功能转移的重要承载区。建立中心城区与城市副中心对接转移机制，形成“点”到“点”的转移，将市中心重大项目和产业定点向城市副中心转移。加大城市副中心教育、医疗等公共服务设施投入力度，建立人才吸引、转移补贴等相关配套政策，促进重大功能性项目、重大基础设施在布局上优先向城市副中心布局。

(五) 加强基础设施建设，促进区域同城化

一是加强城市轨道交通建设，加强中心城区与新城的联系。城市轨道交通建设不仅是优化城市人口和产业布局的有效工具，更是城市非核心功能疏解的重要保障。以公共交通提升空间组织效能，完善城市轨道、公交等多种模式构成的公共交通系统，发挥公共交通复合廊道对城市功能疏解的支撑作用。构建公共交通走廊，引导城市非核心功能向新城地区集聚发展。建立中心城区到新城的快速轨道交通，提升新城与中心城区之间的交通联系。

二是加强城际交通建设，提高长三角城市同城化水平。完善区域交通基础设施，降低交通成本、提高交通便捷度，促进产业及功能疏解。在长三角地区的产业疏解地与承接地之间，构建“一小时”交通圈、“半小时”通勤圈。一方面构建“五向一环”对外交通运输通道总体格局，深化长三角区域交通融合发展。规划建设沪通、沪宁、沪湖、沪杭、沪甬五个方向的对外运输主通道，以及沟通上述通道的综合运输环线。另一方面依托黄金水道，大力推进以江海联运为主的水路集疏运体系发展。加快内河高等级航道建设，打通沿江内河航道网络，大力推广标准化船型，积极推进“江海直达”，降低综合物流成本。促进上海国际航运中心的货运港口、航运物流等功能向长三角乃至长江经济带疏解转移。

三是加强市政交通基础设施建设，有效衔接城市内与城际交通。在加强地区交通设施建设水平、改善交通出行结构的同时，上海非核心功能疏解还要注重各类交通基础设施的衔接。一方面轨道交通与城际铁路、高速铁路、机场枢纽之间技术标准的衔接。高速铁路和机场主要是解决各区域中心城市的客运问题，城际铁路解决的是长三角区域内各城市间的快速交通问题，而轨道交通解决的是城市内部的人员的通勤问题，因此要处理好三种交通管理体系衔接和技术解决方案。另一方面抓好城市交通枢纽中心建设。通过城市交通枢纽中心，将不同交通方式融合在同一个立体空间内，尽可能减少人员换乘的时间和费用。如私家车由郊区到城市交通枢纽中心的停放、换乘和配套服务等衔接问题，加快同步建设与轨道交通枢纽中心配套的大型停车场和综合商业服务设施。

(六) 完善协调机制，促进功能区域疏解

一是建立上海与长三角非核心功能疏解协调机制。深化完善长三角地区合作协调机制，促进各类要素跨地区自由流动，推进上海非核心功能向长三角区域转移疏解。具体：一方面发挥政府引导和市场选择的各自优势，整合政府、企业、社会组织等各方力量，形成以资本方式推动合作的新机制，积极实施相互开放政策，促进长三角统一市场共同体的形成。另一方面优化产业转移协调分配机制。充分发挥市场机制作用，综合运用财政分成协调手段，以产业平台的合作共建为突破口，探索共建跨区域产业转移的利益分配和责任分担机制，推动产权、技术、人才等资源共享^[25]，向长三角乃至长江经济带疏解或转移非核心产业。

二是推进中心城区公共服务功能疏解，建立公共服务机构共建合作机制。一方面推进上海教育、医疗等优质公共服务资源向郊区新城和长三角地区转移。加强部分公共服务功能的区域性疏解转移。通过“名校”“名院”的集团化发展与共享共建，在郊区新城和长三角地区建设科技、教育、医疗、养老等公共服务基地，推进优质科技、教育、医疗资源向周边疏解，缓解目前主城区优质公共服务资源过于集中的局面，提升城市副中心、新城、周边城市的公共服务功能。另一方面推进行政性、事业性服务机构的疏解。通过相关研究，有序规划推动上海市属行政事业单位整体或部分向郊区新城转移，部分政府机构的非核心服务功能有序向郊区新城疏解。

三、促进上海特大城市非核心功能疏解对策建议

上海特大城市非核心功能疏解，要采用政府引导和市场驱动的双重作用，运用经济、行政、法律等多个手段，建立相配套的政策规范、有序疏解非核心功能。课题提出六大方面政策建议，主要集中在三个层面。一是工作机制和区域协调机制等，上海非核心功能疏解必须从全市高度重视，建立相应工作机制，以及中心城区与郊区新城以及与长三角其他城市之间的功能疏解机制。二是限制性政策和制度，基于上海特大城市非核心功能的负面清单，通过限批制度及相关法律法规，加快推进上海非核心功能疏解。例如建立核心功能区新建项目限批制度、健全相关法律法规。三是激励和补偿制度，通过专项资金、税收政策以及加大社会保障等来促进非核心功能疏解。例如，建立非核心功能疏解专项资金、制定分类分享税收制度、加大社会保障支持和跨区域协调力度。

(一) 建立非核心功能疏解工作机制

上海特大城市非核心功能疏解工作要提到全市高度，统筹安排。上海特大城市非核心功能疏解涉及人口、产业、市场、城市建设等方方面面，要从全市统筹考虑进行整体布局。建议常态化非核心功能疏解工作机制，具体：

建立上海市、新城、区域不同层面统筹联动机制。一是建立上海特大城市非核心功能疏解工作小组，制定上海市非核心功能疏解正负清单，建立非核心功能疏解平台，利用平台共享信息，以促进上海市中心城区与郊区新城及周边城市的沟通对接。二是建立中心城区与新城的功能转移对接机制。结合新城功能定位，突破项目化思维，以产业功能或区域定位为着眼点，实施重点区域“集中连片式”疏解^[26]。建立中心城与新城在税收、工资管理、户籍管理对接机制。三是建立上海市与长三角省市功能转移对接机制。充分利用长三角区域合作体制机制，将上海市特大城市非核心功能转移工作纳入长三角区域合作专题，成为近五年长三角区域合作重要内容。提出上海非核心功能负面清单，是对城市发展的约束。主要分为四大类，即一般性制造业、区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构等。

建立高效预警系统和防控机制。利用大数据、云计算等技术，整合上海各类社会治理数据资源，对风险信息实施有效的收集、分析、研判、预警、监控，对疏解全过程进行实时风险跟踪、识别和反馈，完善社会矛盾排查机制、动态检测、度量、化解可能危及社会稳定的负面因素，提前预警与行动，把矛盾化解在基层，把隐患消除在萌芽。创新与新闻媒体的沟通方式，建立谣言阻断机制。在整个疏解工作中，政府应主动、及时、全面、高频次、多渠道公开信息，掌握舆论主动权，不给谣言滋生、发酵、传播的空间，引导舆情向理性、平和的方向发展1。

(二) 建立非核心功能疏解专项资金

上海特大城市非核心功能疏解工作有序推动，需要强有力的资金作为保障。设立上海特大城市非核心功能疏解专项资金，来源主要为现有财政扶助资金，包括将各个部门的现有资金统筹安排，集中用于非核心产业疏解领域。以及中心城区机构搬迁所带来的土地增值收益注入该专项基金。

专项基金主要用于补贴奖励、定向安置等。具体可采用两个结合：一是根据疏解产业进行分类，采取分等级补助。建议采取“奖励”的正向推动方式，将财政等专项资金用于支持主动转移的产业。根据产业转移类别、规模、劳动力数量等指标，设立资金补助的额度和优先等级。二是与郊区新城功能定位结合，建立区域分类资金。在保证非核心功能疏解专项资金根据产业类型统一使用的前提下，将其与新城功能定位结合，郊区新城财政拿出配套资金，建立区域分类资金，着重解决不同区域的问题。

(三) 建立核心功能区新建项目限批制度

上海非核心功能疏解要对“增量”控制。在疏解教育、医疗以及部分行政事业单位等非核心功能过程中，针对存量迁移阻力重重、成本大、效率低的现状，应多从增量入手，明确今后非核心功能“只减不增”、增量向周边疏散的大原则，由政府制定约束性政策，加强监督和落实^[27]。具体而言：对在上海外环以内的项目实施总量控制、区域限批，禁止外环内不符合上海功能定位的项目新建或扩建，不再增加不符合上海全球城市功能定位的产业资源总量，从而推进上海核心区优质资源和产业向周边资源和产业薄弱的地区转移。对于仍然滞留在上海核心区内，又不符合核心区功能定位的产业和资源采取适当限制发展的措施，如加征20%的企业所得税，增加企业运营成本，倒逼企业向外疏解。同时，对于拟向外疏解的产业和功能，给予土地、税收、落户指标等政策优惠措施。(www.daowen.com)

(四) 制定分类分享税收制度

制定分类税收制度，主要在两方面：一是不同地区实施不同税收政策。对中心城范围内公司、企业等实行高税收，对迁出中心城的产业实行部分税收的减免，对在新城落户的新兴企业实行低税收，有效推动中心城的部分产业和商业等向周边新城疏解，并限制新增加的产业和人口向中心城集聚。二是不同产业实行不同税收政策。对政府大力发展的产额实行税收减免，可促使这些产业快速发展壮大，对造成环境污染的产业征收环境污染税，促使企业改变生产方式，减少环境污染；对大量消耗资源的粗放型企业实行加倍征税，促使淘汰或者促进企业向集约型生产方式转变^[28]。

建立区域税收分享制度。上海非核心功能转移要从长三角整个区域统筹考虑，同时也要防止产业空心化。建议建立区域税收分享制度，在一定年限内税收仍然结算给疏解地政府，破解地方政府对税收的依赖。例如当产业和功能疏解到承接地时，在短期内(5年内)上海对疏解出去的产业及功能仍可采取GDP分计、税收分享的办法获取相应的利益，以提升疏解动力。这样既防止了上海产业空心化，也促进产业在当地能更好地发展起来。

率先在高科技创新产业领域建立税收分享机制。上海在长三角区域内重在全球科技创新中心建设，研发企业多在上海，而科研成果产业化和制造环节多在长三角其他城市。研发企业在初创阶段属于保护行列，税收普遍优惠甚至完全免除，等到研发成果需要较大规模产业化时，由于土地劳动力等要素的成本比较，他们又会倾向于向周边地区转移，这样大大降低了上海支持企业研发的积极性。因此，为鼓励人才、技术、产业园区等优势资源的跨区域流动配置，提高长三角总体效益，建议在长三角区域建立高科技创新产业领域建立税收区域分享机制。

(五) 加大社会保障支持和跨区域协调力度

人口疏散贯穿于上海非核心功能疏解的全过程，通过加大社会保障力度，促进跨区域流动。具体而言：一是做好公共设施等硬件设施配套。加强上海新城的产业配套设施与公共服务设施配套共建，包括行政办公、商业、卫生、教育及娱乐等。加大优质公共资源的倾斜力度，引导人口向外流动，实现“人业同地、职住均衡”，促进部分功能向郊区新城转移。二是消除政策障碍，促进人才流动。在户籍指标方面，对于新城可规定市属单位新增户籍指标主要在新城地区配置，重点用于新城引进医疗、教育等高端紧缺人才^[29]；对于长三角区域，对于国企单位整体搬迁上海涉及职工的上海户籍的人口，建议在搬迁企业和重点产业园区内，保留上海户籍并在迁入区内保障与上海市养老等社会福利同等待遇，资金投入由迁出和迁入区协商，通过财政资金弥补区域差距。在人才政策方面，对于因疏解带来的人才被动流动问题，通过直接补偿和间接补偿相结合。对于被疏解人才采取一次性津贴补助，同时要统筹解决好人才居住、社保转移和异地结算、子女上学等问题，尽量缓解人才迁移的制度障碍；在工资人事管理层面，建议仿照天津滨海新区的做法，新城实行机关事业单位比中心城更高的工资标准，以此吸引体制内人才，并以体制内人才带动体制外人才落户新城。

(六) 健全相关法律法规

依法疏解、依规操作是国外特大城市功能疏解的宝贵经验。比如为解决首都人口与产业过度集中问题，东京1956年制定了《首都圈整备法》，首尔1982年颁布了《首都圈整备规划法》，通过强制措施推动产业和人口向外疏解。疏解上海非核心功能也必须有充分的法律依据^[30]，运用法治思维和法治手段，并考虑将上海市疏解非核心功能实施方案提交市人大审议，用法律保障来夯实上海非核心功能疏解的严肃性和权威性，为疏解非核心功能执行层面打造有力的法律法规保障。同时，要建立上海非核心功能疏解要有相关的法律法规作保障，并要体现执法的公平性和一致性，推动环境空间、资源空间的“腾笼换鸟”，促进符合上海未来发展的四新产业健康快速发展。

【注释】

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].人民出版社，2017.

[2]中共中央政治局.京津冀协同发展规划纲要[Z].2015-4.

[3]于华龙,臧学英.非首都功能疏解与京津产业对接研究[J].理论学刊，2015(12)：67—73.

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[5]任卫东,孔祥鑫,阳娜.北京“瘦身”,四大非首都功能将被疏解[N].中国青年报，2015-7-17.

[6]寇静,朱晓青.北京生产性服务业的升级与疏解[J].新视野.2016(1)：86—93.

[7]京津冀商贸物流规划年内完成　北京明确农贸市场不搬离[N].21世纪经报道，2015-7-28.

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[9]唐鑫.在解决首都发展战略问题上求突破[J].前线.2016(2)：10—12.

[10]李俊义.河北北戴河新区承接北京教育产业转移——筑巢引凤打造滨海大学城[N].渤海早报.2015-5-29.

[11]中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[Z].2015-12-24.

[12]关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见[N].解放日报.2015-5-27.

[13]上海市人民政府.“中国制造2025”上海行动纲要[Z].2016-9-23.

[14]郝倩.上海金融产业集群影响力因素研究[D].北京交通大学，2011：20.

[15]吴卫群.实现在上海“买全国”和“买全球”[N].解放日报，2015-11-17.

[16]关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见[N].解放日报.2015-5-27.

[17]王战.不应忽视经济伦理的道德坚守[N].解放日报，2016-07-19(011).

[18]上海市经济和信息化委员会.上海工业及生产性服务业指导目录和布局指南(2014年版)[Z].2014-4-16.

[19]上海市经济和信息化委员会.上海工业及生产性服务业指导目录和布局指南(2014年版)[Z].2014-4-16.

[20]杨舸.国际大都市与北京市人口疏解政策评述及借鉴[J].西北人口，2013,34(3)：43—48.

[21]肖林,周国平,徐诤,高骞.上海城市非核心功能疏解研究[J].科学发展，2016(11)：38—42.

[22]郁鸿胜.上海服务和参与建设“一带一路”和长江经济带发展的战略研究[J].上海企业，2016(10)：8—13.

[23]孙奇茹.今年再调整退出300家一般制造和污染企业[N].北京日报，2015-02-07.

[24]上海市人民政府.上海市主体功能区规划[Z].2012-12-30.

[25]季必发.加快疏解杭州城市非核心功能的建议[J].杭州(生活品质版)，2016(5)：30—31.

[26]杜艳莉,胡燕.北京人口疏解中应警惕的三大问题及破解路径[J].未来与发展，2016,40(10)：75—78.

[27]调整疏解首都非核心功能：行政强推还是市场主导？[EB/OL].财经国家新闻网.http：//finance.ifeng.com/a/20140513/12325078_0.shtml.

[28]冯双丽.北京市中心城人口与功能疏解研究[D].首都经济贸易大学，2010：43.

[29]林恩全.北京中心城功能疏解方略[J].城市问题，2013(5)：36—40.

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