一、北京非首都功能转移背景

自中华人民共和国成立以来，首都北京的功能定位也不断演化、调整。中华人民共和国成立初至1980年北京的功能定位为“全国政治、经济和文化中心”；1983年北京的功能定位为“政治中心、国际交往中心、历史文化名城”和“继续发展经济事业”；2005年的“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”和“绿色北京、人文北京、科技北京”；2015年，京津冀协同发展战略背景下，北京的功能定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，北京作为一般城市的经济社会功能将被弱化，而作为国家首都的政治功能要不断加强。由此可见，北京的功能定位演变也反映了我国经济发展方式逐渐转变和社会发展变化的历史进程。

2015年的《京津冀协同发展规划纲要》明确指出，为了解决北京人口过度膨胀，雾霾天气频现，交通日益拥堵，房价持续高涨，资源环境承载力严重不足等问题，必须有序疏解北京非首都功能。北京非首都功能疏解包括经济功能的疏解和社会功能的疏解。经济功能疏解起步较早，关键在于产业转移。社会功能疏解即城市功能的转型升级，涉及制度的创新，是一个长期的过程，需要改革推动。北京非首都功能疏解处于初期阶段，产业转移先行，通过产业转移倒逼体制机制创新，带动社会经济功能的有效疏解^[2]。

综合考虑与首都功能定位和核心功能的紧密关系及疏解难易程度，北京确定了优先重点疏解四类非首都功能，包括：一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能。《规划纲要》还确定了疏解的原则：政府引导与市场机制相结合；集中疏解与分散疏解相结合；严控增量与疏解存量相结合；统筹谋划与分散施策相结合^[3]。

二、北京非首都功能疏解态势

自2015年北京非首都功能提出以来，以京津冀都市圈为载体，开展了一系列措施和举措推进非核心功能转移，具体体现在以下几方面：

(一) 一般性制造业特别是高消耗产业和科技创新成果转化型企业转移

一般制造业特别是高消耗产业和科技创新成果转化型企业是北京非首都功能转移的重要部分。一般性制造业的疏解转移分两种方式：对于高污染、高消耗的行业实行就地淘汰；对于部分科技创新成果转化型企业和高端制造业采取引导和推动迁出的措施。高消耗型产业对环境破坏严重、经济效益上升空间小，不符合经济发展方式转变要求，外迁承接动力不足，坚决淘汰虽牺牲短期利益，却有利于长期发展。发挥首都“科技创新中心”功能、支撑京津冀区域成为“全国创新驱动经济增长新引擎”，要求北京不能距离科技成果创新相关的成果转化和高端制造业太远，采取外迁举措，并选择好适当的承接地，在达到“减负”目的的同时，也将对北京的科技创新和经济发展形成强有力的支撑。

具体成效：一是工业跨地区调整转移取得重大进展，以首钢搬迁曹妃甸为标志，北京市钢铁、建材等传统工业逐渐向周边地区转移，促进了唐山作为京津冀都市圈重化工基地的形成。凌云化工、首农集团等一批央企和北京市属企业已整体或部分搬迁至河北。二是能源开发合作进展顺利，区域能源开发合作加强，包括煤化工、电力、天然气开发合作。北京焦化厂与唐山市燃气总公司合作组建新公司，全面完成了唐山市燃气总公司改制工作。京冀合资的三河电厂一期、二期工程分别在2000年、2007年发电，并向通州区供热；北京能源投资公司在张家口投资10亿元建设的风电场，装机容量将达到10万千瓦，每年可向北京输送近1亿千瓦时的绿色电能。北京与河北省、中石油共同建设的曹妃甸液化天然气项目，工程规模1 000万吨/年^[4]。三是北京市一批现代制造业优势企业主动将生产基地迁到周边地区，开始形成以总部经济为特色的研发和营销在京、生产基地在外的产业链分工，带动周边地区逐步形成了各具特色的产业基地。北京高技术企业不断向周边地区的拓展，并推进建设天津滨海-中关村科技园合作平台等。

(二) 区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业转移(www.daowen.com)

目前服务业已经成为北京经济的支柱产业，但由于区域性物流基地、专业市场等部分第三产业人口聚集能力较强，成为导致“大城市病”的主要因素。如北京众多的大型批发市场，聚人多、占地多，仅动物园服装批发市场群为例，就包括9大市场、30多万平方米经营面积、3万多从业人员、日均人流量6万—7万人、高峰时达10万余人，辐射覆盖华北、东北和西北地区^[5]。这部分第三产业功能是典型的非首都功能，对其进行有序疏解是缓解北京人口集聚压力的有效途径。同时，区域性物流基地、专业市场等部分非首都功能的转移，对于河北省作为全国现代商贸物流重要基地的建设，具有至关重要的作用，也有利于京津冀都市圈功能整体提升，为河北建设商品市场新的集聚发展地区提供重要机遇。

功能转移主要包括：一是就地淘汰专业批发市场和仓储物流基地；二是按照产业疏解清单，把以区域服务功能为主的仓储物流基地、专业批发市场以及生产性服务业中的低端环节或行业疏解到北京周边区域；三是按照产业升级清单，对现有批发市场进行升级改造，以形成面向“为党政军首脑机关服务、为日益扩大的国际交往服务、为国家教育科技文化发展服务、为市民工作和生活服务”的高档次、有特色的市场^[6]。

北京区域性物流基地、区域性专业市场等功能转移，主要采取整体疏解和分散疏解。整体疏解，主要是将北京大规模的批发业、仓储业整体搬迁到河北新建的现代化商贸物流功能区，这也有符合河北建设全国现代商贸物流重要基地的定位。分散疏解主要针对北京规模较小的低端生产性服务业，向津冀现有的服务业集聚区疏解。据不完全统计，目前北京市中心城区内已有36个商品交易市场外迁，其中动物园、大红门、西直河等市场商户正在向廊坊永清、保定白沟、沧州黄骅等地疏解。白沟大红门国际服装城已试营业；西直河建材市场已拆除面积162万平方米，市场商户已转移疏解到河北香河、易县等地；北京动物园批发市场完成摊位减少60%，腾退20万平方米；北京天意小商品批发市场计划2016年底前实现整体疏解；北京官园商品批发市场、万通市场全面启动疏解^[7]。

(三) 部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能转移

北京市教育、医疗、培训机构等部分社会公共服务在地区乃至全国具有明显优势，导致北京市的社会公共服务功能既要满足北京市又要满足全国的双重需求。以教育为例，全国共有112所“211”工程大学，其中26所坐落于北京，接近总数的1/4。同时部分公共服务机构集中分布于城区，北京88家三级医院中有67家集中在北京城六区，89所在京高校中有64所整体或部分集聚在城六区^[8]。由于北京拥有较多公共服务功能的资源、技术优势，这也产生了巨大的人口集聚效果。在满足北京可持续发展需求的前提下，将部分社会公共服务功能外迁缓解北京集聚压力的重要途径，同时有利推进京津冀在社会保障、教育、医疗卫生、文化、社会管理等公共服务领域一体化上进展，减轻北京城市压力的同时，为天津、河北产业转型提供科学技术、公共服务等方面的支持。

京津冀三省市已在社会保障、医疗卫生、教育合作等方面进行了有益探索实践，取得一定进展。在社会保障方面，京津冀三省市均出台了本地养老保险跨区域转移接续办法实施细则，发行了符合全国统一标准的社会保障卡，为实现区域内社会保障卡一卡通奠定了基础；三省市基本实现了城乡居民养老保险制度名称、政策标准、经办服务、信息系统“四统一”^[9]。在医疗卫生方面，北京市与河北省就燕达国际医院合作项目签署协议，以合作办医和专科扶植的方式，由北京朝阳医院对河北燕达国际医院医疗管理和学科建设进行整体支持，共同探索解决医师异地执业、医保结算等难题；在教育合作方面，京津冀教育合作步伐加快，北戴河新区通过滨海大学城建设，集中承接北京教育产业转移，重点引进国家211、985综合性大学，北京科技大学、中国政法大学、北京第二外国语学院等在京高校到新区考察调研，已和新区达成合作意向；河北省6所交通职业学校纳入北京交通职教集团，破除京津冀交通人才培养的地域限制^[10]。

(四) 部分行政性、事业性服务机构和企业总部等

北京市既是我国的首都、全国政治活动的核心，也是北京市政府所在地和北京市的政治中心。因此，北京承担了双重政治功能，其必然导致行政性、事业性服务机构的聚集。为疏解非首都政治功能，北京市通过规划建设市属行政副中心，有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向行政副中心转移外，一些中央国家机关的非核心服务功能也正在研究进行有序疏解。北京市行政副中心的规划建设、规划选址、方案制定等前期工作正在稳步推进。将打造通州北京市行政副中心建设，控制北京人口在2 300万以内。