笔者首先基于上述分析探讨上海大都市圈经济发展过程中存在的4个关键问题，包括都市圈官方界定文件缺失、各城市地均产出差距较大、存在一定程度的产业同构现象以及上海科创产业引领作用缺位等。结合政策文件和发展导向，针对以上问题提出推动上海大都市圈进一步发展的建议。

（一）上海大都市圈经济发展过程存在的关键问题

1.官方文件未对上海大都市圈具体空间范围进行界定

尽管上海市城市总体规划（2017—2035）》正式提出了上海大都市圈概念，且国务院批复文件提出上海和周边城市分工协作构建上海大都市圈，然而规划文件并未明确指出上海大都市圈的具体承载空间，仅在规划图集文件中出现“同城化都市圈”字样，且提法相对较为含混。从国外划分都市区/都市圈辅助城市管理的实践看，跨行政边界管理已成为较为通用的国际方式，并以此为基础引导投资、评定项目，实现充分就业的目的。在我国城镇体系不断完善发展的过程中，区域内城市多圈层结构、组团式发展成为必要，促进资源在更发范围内自由流动将整体扩大城市能级。目前，上海大都市圈官方界定方法缺失容易造成实际应用中出现概念混乱和相互冲突的现象，这一问题需引起足够重视，以引导城镇体系合理布局发展。

2.上海大都市圈市辖区建成区土地生产效率相对较低

相关数据显示，上海大都市圈市辖区建成区地均GDP低于全国平均水平，且城市之间地均产出差异较大，2016年上海市辖区建成区地均产出为28.2亿元/平方公里，而嘉兴最低仅为9.6亿元/平方公里。这一方面说明上海大都市圈经济发展过程中存在土地资源闲置和浪费的现象，即土地资源未得到充分利用，另一方面也表明都市圈内部资源空间分布不合理的现状，数据显示，上海地均产出为苏州的1.6倍、无锡的2.0倍、宁波的1.7倍、南通的2.5倍以及嘉兴的2.9倍。

3.上海大都市圈三个细分产业协同发展程度有待提高

从19个细分产业专业化水平来看，上海大都市圈目前在制造业、住宿和餐饮业，以及租赁和商业服务业三大产业发展中存在较为严重的产业同构现象，即三大产业在4—5个城市中发展高度相似，这种产业同构短期内可能促进区域经济快速增长，长期将倾向于形成恶性的市场竞争，降低资源配置效率，影响区域合作，阻碍都市圈协同效应的形成。另外，产业专业化水平分析中也发现都市圈在科学研究、技术服务和地质勘查业、教育、文体和娱乐业等产业未形成明显专业化发展倾向，在全球服务经济和高端制造发展趋势下，科技、教育和文娱产业的缺失或低质发展将对上海大都市圈发展造成不利影响。

4.都市圈核心城市上海在科创产业方面引领性不足

虽然相对于都市圈内其他城市，上海在科学研究、技术服务和地质勘查业的专业化指数得分较高为1.57，^[1]但与北京相比，上海具有明显劣势。北京相应产业专业化指数得分为3.72，是上海的2.37倍，且与天津相比，上海相应产业专业化水平仍然不高，低于天津0.14分。作为都市圈核心城市，上海科创产业引领性不足将直接降低都市圈经济发展潜力和能力，国家科技创新中心的建设也将遭遇瓶颈。

（二）促进上海大都市圈经济发展的几点意见

1.正确认识上海大都市圈在区域发展中的重要作用

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出要构建合理的城镇体系，都市圈是随着经济社会一体化发展而出现的相对完整的经济单元，是构成合理的城镇和区域圈层结构的重要一环。需尽快在官方规划或统计文件中明确上海大都市圈概念和空间范围。根据先发国家以及欧盟、OECD划分都市区/都市圈的实践经验，我国划分上海大都市圈应以形成“相对独立和完整”的经济活动空间范围为原则，以人口密度和人口规模指标为依据，构建“中心城＋往来关系密切的周围城市”为结构的都市圈，并尽快完善通勤率指标的统计和搜集工作，以更为精确地衡量城市间经济联系密度。

2.推动建成区城市更新置换以提高土地利用效率

对上海来说，地均产出相对较高，为突破土地资源利用约束，应采取城市更新的方式进行土地空间腾挪，调整土地存量、控制土地增量，整体提高土地利用效率。对地均产出相对较低的嘉兴等城市来说，应首先对全市土地利用情况进行摸底，制定以“亩产论英雄”和“排污一票否决”相结合的效率管理模式，划定生产效率红线，淘汰、整治和调整低效率企业，同时对高生产效率企业给予政策优惠、容积率奖励等，实现土地空间置换，最终提高土地利用效率。

3.都市圈各城市之间需制定协同发展的规划文件

加强上海大都市圈个城市顶层设计，坚持规划先行，打破“一亩三分地”的思维模式，加强都市圈城市间规划的对接。首先，类似于长三角联席会议，应建立上海大都市圈长官碰面会议并定期召开，加强组织管理以保障合作项目的可持续性，有效避免过度竞争和重复建设。其次，在上海大都市圈范围推行“多规合一”，在城镇体系规划、土地利用规划和生态环境规划方面有效衔接，推动人口、产业、土地、交通、生态、公共服务等方面政策和改革形成合力。(www.daowen.com)

4.提高上海在原创科技产业方面的引领性作用

作为全国科技创新中心，上海应在原创科技产业方面发挥引领作用。根据习近平总书记对上海三个“牢牢把握”的要求，上海应重点在关键核心技术领域有所创新，利用都市圈发展基础布局区域产业链，并同时加强对人才的集聚力度。具体地，上海需要鼓励科研院所、高校和企业围绕市场需求，合作开展科技创新，加快高新技术成果产业化，发挥企业在研发投入、技术创新活动的主体作用，并利用好上海的一些创新公共服务平台，区域城市共同规划国家实验室、国家工程研究中心等重大科学基础设施建设，形成“布局合理、资源共享、产品共用、政策互惠”的都市圈区域创新支撑体系。

参考文献：

①刘玉博，李鲁，张学良.超越城市行政边界的都市经济区划分：先发国家实践及启示［J］，城市规划学刊，2016，（5）.

②上海市人民政府.上海市城市总体规划（2017—2035）［EB/OL］.http：//www.shanghai.gov.cn/newshanghai/xxgkfj/2035002.

③郑德高，朱郁郁，陈阳，林辰辉.上海大都市圈的圈层结构与功能网络研究［J］，城市规划学刊，2017，（5）.

④郁鸿胜.上海大都市圈融入长三角城市群发展的战略构想［J］，上海城市管理，2018，（2）.

⑤王克强，万宁娜.长三角地区城市城际联系度测度——基于物流数据视角的分析［J］，城市问题，2017，（10）.

⑥左学金.推进上海大都市圈的协同发展［J］，上海城市发展，2017，（4）.

⑦陈小鸿，周翔，乔瑛瑶.多层次轨道交通网络与多尺度空间协同优化——以上海大都市圈为例［J］，城市交通，2017，（1）.

⑧罗成书，程玉申.杭州都市圈空间结构与演进机理［J］，城市发展研究，2017，（6）.

⑨方创琳，张永姣.中国城市一体化地区形成机制、空间组织模式与格局［J］，城市规划学刊，2014，（6）.

执笔：刘玉博（经济学博士，上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员）

【注释】

[1]其他城市分别为：无锡0.60，苏州0.38，南通0.39，宁波0.55，嘉兴0.53，以及舟山0.44。