原政策区内集聚了大量的制造业企业，但这种集聚大都并非以企业内在的机制和产业的关联为基础，而主要是基于优惠政策引导的一些价值链的片断的集合。这种产业集聚特征的形成，很大程度上是政府力量自上而下干预介入的结果，而市场内生的力量并未得到充分的发挥，甚至在一定程度上受到了抑制。产业空间重构将充分发掘市场内生的力量，并将政府的力量限制在维护市场机制的运行方面，不过度介入和干预甚至取代市场的作用。其产业发展过程将主要经历两次转变：第一次转变是从企业之间的互不关联转变为本土企业与核心企业之间的产业配套关系，第二次转变是从本土企业与核心企业之间的产业配套关系转变为本土企业自主创新能力的提升。自主创新能力的形成很大程度上是本土企业在与核心企业进行产业配套中通过技术学习积累而成的，因此，从根本上讲，第一次转变仅仅是一个中间目标，是实现自主创新能力提升的一个过程。

主要的措施包括：

（1）遵循市场自身发展的规律

发挥中小企业的重要作用

在原政策区以往的发展中，中小企业往往因引资效果不明显而不受重视，但事实上，与大企业相比，中小企业往往在以下几个方面具有优势（冯昭奎）^[13]：①中小企业的集聚为大企业提供优秀的零部件和原材料的供应。中小企业一般属私人业主，企业的经营成果和技术革新果实几乎全部归企业主个人。因此，他们越是努力，就越能获得丰厚的利益回报。由此而激发的中小企业的活力，是很难从大企业的工薪阶层组织中产生的。而每家小企业虽然技术专长很窄，但当它们成千上万地聚集在同一地区时就形成了世界上罕见的强大工业技术加工集团。比如在东京大田区，电镀、模具、橡胶加工等52家中小企业组成“共同接受订单企业集团”，当某家企业接到无法应付的订单，向集团内其他企业招呼一声就可以应付，既放大了门面，增加了接单机会，也促进了新产品的开发制造。

②作为试制新产品的技术支撑。为了开发新产品，在形成新产品的概念后，需要进行试制，而试制往往是样品生产，从试制转向大批量生产所需的模具也是样品生产。而在这种少量样品生产领域，正是中小企业的用武之地。

③不断推出“缝隙产品”，填补产品的空白。尽管社会上似乎各种产业都有，但实际上仍有很多需求未被注意，没有相应的商品或服务来给予满足，换句话说就是存在着很多空档或“缝隙”。中小企业一个非常重要的生存与发展战略就是“在夹缝中求生存求发展”，力求在大企业不便于搞、不屑于搞或搞了不合算的“夹缝”产品市场夺取大的份额。浙商的崛起已证明了这一点。

当然，小企业也存在自身发展的弱势，如财力不足、技术资源缺乏等，但这显然不能成为倚重大企业、歧视中小企业的理由。集群的发展有其内在的规律，一个有效率的集群组织的最佳模式既不是大企业也不是小企业，而是企业与企业之间共同构成的网络结构关系。

发挥本土企业的重要作用

本土企业的技术水平决定了外资企业“技术外溢”效应的发挥；同时，本土企业逐步融于外资企业的全球生产链，形成配套关系，能够增强产业园区的竞争能力，有效避免外资企业因土地、劳动力等要素成本逐步升高而引起的产业外迁。因此，政策区的长期持续发展，并非取决于引进多少大企业和国际资本，而取决于本土企业与外资企业之间产业合作关系的形成。

目前，FDI是国内与他国发生经济交往的比较普遍的方式，而外包的比例相对较少。外包与FDI的区别主要在于：FDI是一种股权安排（equity arrangement），通过它，一家境外企业取得对一家境内企业的控制权，境内企业变成境外企业的一部分，成为境外企业的子公司或分公司。外包是一种合同生产安排（contract production）。在合同生产安排的情况下，境外企业向境内企业下订单（product order），境内企业根据订单要求的质量标准、式样说明和供应量来自主安排生产。在合同生产安排下，境外企业和境内企业是两家独立的实体^[14]。20世纪80年代，台湾的服装、皮革皮毛、木材竹制品的出口中90%通过合同生产安排提供，只有10%是依赖于FDI这种股权安排方式。

在今后的发展中，除了加强本土企业与FDI企业之间的产业联系、成为FDI企业的配套企业外，还应该着力提高本土企业产业外包/FDI的比例；鼓励本土企业与FDI企业争夺跨国公司发出的外包业务和代工订单，将迫使FDI企业进行产业升级，进而促进本土企业从OEM向ODM再到OBM的产业升级。

发挥生产性服务业的重要作用

自20世纪80年代开始，全球产业结构开始呈现出“工业型经济”向“服务型经济”转型的总趋势，突出地表现为服务业的发展成为经济增长的重要动力。1980—2000年期间，全球服务业增加值占GDP比重由56%升至63%，主要发达国家达到71%，中等收入国家达到61%，低收入国家达到43%。服务业吸收就业比重也不断增加，发达国家服务业就业比重普遍达到70%左右，少数发达国家达到80%以上。同时，服务业的内部结构产生了深刻的变化，从发达国家国内生产总值的统计资料看，二战之后在其服务产出结构中，虽然服务业规模不断增加，但是政府公共服务的相对规模却不断下降，生活性服务业的比例基本保持不变，上升幅度最大的是生产性服务业（producer services）。

所谓生产性服务业，是指为制造业提供产前、产中和产后的服务业，主要包括信息、金融、物流、电子商务、技术服务等。从微观经济的角度看，服务生产性的外在化是产生生产性服务业的动因。所谓服务生产的外在化是指企业内部的服务生产部门从企业分离和独立出来的一种发展趋势。这种分离和独立的目的是降低生产费用，提高生产效率，提高企业的专业化经营程度。在发达国家，随着社会劳动分工的进步和专业化，贯穿于生产过程中产前、产中和产后三个阶段的生产性服务，其在产品增值链中的增值量开始逐渐超过物质生产阶段所创造的增值量，成为生产者所生产的产品差异和增值的主要源泉，也是服务业中增长最快的部门。(www.daowen.com)

随着生产性服务业的发展和对生产提供服务的增加，服务业与制造业的边界变得模糊起来，出现了服务业与制造业融合生长、组成一体化生产体系的趋势。OECD和欧盟的一份研究报告指出，欧盟各国制造业中与服务业有关的员工数达到40%；据OECD成员国统计，制造业增加值中服务业创造的增加值高达25%～30%，甚至50%。全球最大的制造业公司通用电气（GE）收入总额中服务业收入所占比重，2003年为62.44%，2004年为63.32%。通用汽车公司（GM）下属金融服务公司2004年利润达到29.1亿元，占GM全部利润的80%。由于现代制造业中包含了许多服务内容，一些原来传统的、但目前服务业收入超过了50%～60%的大型制造业企业往往被重新归类为服务业企业，例如，IT产品供应商宏基就列名在台湾服务业十强企业的名单中^[15]。

原政策区在以往的发展中，往往着力于“先进制造业基地”的发展定位，而对服务业的发展十分忽视。但事实上，一个制造业产品真正处于生产制造环节的时间只占少部分，大部分时间处在研发、采购、储存、运营、销售、售后服务等阶段，产业链条的运转更多是依靠生产性服务业。因此，对于制造业而言，良好的生产性服务业环境有利于降低制造成本和交易成本，提高经济的整体效率。

今后，应有重点地培育物流、信息、技术服务等生产性服务业，改变目前传统产业服务环节内置化以及新兴产业服务环节缺位的特征，实现专业化分工，提高服务业的承接能力以及与制造业的链接度，推动原政策区内大量从事简单加工装配的企业努力向“微笑曲线”的上下游延伸。

（2）明确政府公共服务职能，形成有效的制度供给

政府的作用主要不应在于投入多少人力去进行招商引资，或者决定区域内发展什么产业，等等，这些都应该交给市场自身去安排，政府最重要的作用应该是提供适合创业、创新的制度环境。

为所有企业创造公平的竞争环境

地方政府用自己掌控的土地资源和银行信贷资源来吸引外资，作为重要经济资源的配置者，或者按照自己制定的“重点扶持企业”名单“扶大、扶优、扶强”，介入企业的微观经济活动等等这些行为，本质上是违背市场自身发展规律的，既会造成资源的误配置和效率损失，也是滋生寻租的重要根源。地方政府应将土地、资金等要素价格的定价权还给市场，并退出直接管理企业及公共机构的领域，取消对于不同规模、不同经济类型以及不同产业类型企业的倚重或歧视，通过提供公平竞争的制度环境，减少形形色色的寻租机会，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。

提供促成集群中的企业和公共机构之间各种联系的机制

政府真正能有效发挥作用的领域应该是依靠市场机制无法解决的领域。大量的中小企业在集群形成和产业竞争力的增强方面发挥着大企业难以替代的特殊作用，但由于中小企业规模小，必然要面临经营不稳定、新产品开发能力低、营销不力、难以确保人才及熟练劳动力、信息不灵等诸多难题，因此，仅仅是提供物质环境并不足以充分激发出中小企业的活力，还必须要有信息咨询、市场开拓、筹资融资、贷款担保、技术支持、人才培训等社会服务体系的支撑。作为创新源的大学和研究机构以及为企业提供技术、信息等配套服务的中介机构因此成为提高产业集群绩效的关键因素。但大学和研究机构、中介机构等与企业之间相互作用机制的建立并不能完全依靠市场的力量，通常需要政府力量的适度干预，包括：刺激大学和企业之间的协同创新、保护创新成果和协调创新主体间的矛盾；促进各类科技成果和技术咨询服务机构、人才中介机构、各类评估机构和信息服务机构的建立；设立公共技术设施如实验室、孵化单元、检测中心；以及定期开展各种非营利性的技术、产品交易会和区域发展推介会、洽谈会、展销会、论坛等。

创造企业投资研发和创新的激励

只有企业才是创新的真正行为主体，虽然研究和开发机构能够促进创新，但是，创新是“新思想”和“实现市场价值”的结合，它不是在企业外的研究机构中发生的。创新型公司通过进入最激烈的竞争市场，与最挑剔的顾客相接触，从而创造对新思想的需求（王辑慈等，2001）^[16]。

当前，本土企业更倾向于通过购买国外的生产设备来引进技术，通常是购买诸如装配线这样的整套设备，而投资创新活动的意愿不足。在整个20世纪80、90年代，硬件设施占中国技术进口的80%以上，而用于获得专利使用权许可、售后服务以及咨询方面的费用则分别只占9%、5%和3%。近几年本土企业加大了引进“软技术”的力度，主要是用于购买专利以利用好进口的设备，但含在这些设备里面的知识技术必须先消化、吸收和掌握，也就是技术的“本土化”，而中国大中型企业在技术本土化方面的资金投入还不到其进口设备总开支的10%（乔治·吉尔博伊）^[17]。

为了促进本土企业成为具有长远眼光、负责任的创新主体，政府最重要的是要建立有效的竞争性的制度，创造企业投资研发和创新的激励，使企业愿意投资于各种创新活动，愿意通过重大技术突破和日积月累的对现有工艺、产品的改进，以及对引进技术的消化、吸收和提高等多种手段参与竞争（吴敬琏，2005）^[18]。