（1）政策目标

就经济技术开发区而言，“吸引外资以弥补资本短缺，创造就业机会，扩大出口创汇”的政策效果显著，而“吸引外资以促进国内技术进步”的目标并未完全实现；就大部分高新区而言，其并未实现“鼓励研发和创新，培育和发展本土高新技术产业”的目标。在现今的发展形势下，资本短缺以及外汇约束、就业压力等已经大大缓解，而创新能力的不足成为制约经济增长的主要因素，因此，两类开发区未实现的政策目标仍具有存在的合理性，在政策调整中应予以延续和强调。

而考虑到两类开发区的现实发展存在趋同的趋势，地域范围都扩展得很大，有的在运作管理中已经合一，而且，无论是哪类开发区或园区，都要鼓励和扶持研发、创新及创业，建议两者之间不必再刻意区分，新的主要政策目标统一调整和聚焦为“促进自主创新能力的提升”。

（2）相关目标群体

强调自主创新其实是一个老话题，但自主创新在我国提了这么多年至今尚未取得大的进展，其原因主要在于两个方面（刘世锦，2006）^[6]：一是缺少技术创新的市场需求。如果经济的增长以较低水平的需求和产业结构为背景，所需要的大多是成熟的中低技术，可以主要通过引进解决，那么在“先占市场”和“自主创新”之间，大多数行业中的大多数企业不论在追求效益的动机上，还是在实际能力上，往往选择前者而不是后者，由此导致技术创新市场需求的缺乏。二是缺少负责任的、有长远眼光的企业作为创新主体。

目前，随着要素成本上升，低成本优势趋于削弱，以中低技术占领市场的空间日趋缩小，已经逐渐形成拉动自主创新的市场条件；但创新主体方面的条件尚不具备。这是开发区政策调整中需要着重考虑的一个问题。为此，需对原有政策目标群体予以重新审视及定位。

外资企业

外资企业是既有开发区政策尤其是经济技术开发区政策的一个重要目标群体，自1993年以来，对中国经济发展的贡献日益增加（表6-2）。而且，自进入20世纪90年代之后，外资企业在中国的投资发生了一些显著的变化：①大型跨国公司逐渐成为主要的投资主体，而且，往往并不仅仅着眼于单个项目的投资，而是注重投资项目的关联性。②与早期主要投资于纺织、食品等劳动密集型轻工日化行业不同，当前外资企业所选择的主导产业大多属于资金、技术密集型而且规模经济效应显著、市场利益巨大的行业，如汽车、资讯、通信等等。③越来越多的外资企业推行以市场占领和战略竞争为导向的投资经营策略，而非简单的低成本战略。④外商在华建立的研发机构日渐增多。不过，尽管如此，所有这些并没有改变外资企业投资于中国是为了满足其全球化战略需求及获得最大利益的本质。跨国公司虽然加大了在华研发活动，但适应型、专用技术型研发占主要部分，少有创新型研发（江小涓，2002）^[7]；而且，为了尽可能保持其技术垄断优势，还会通过技术锁定战略等方式，尽量减小在华设立研发机构的技术外溢效应（董书礼，2004）^[8]。因此，不可能期望外资企业成为自主创新的主体。

表6-2　1993—2004年FDI对中国经济发展的贡献

资料来源：http：//www．fdi.gov.cn中国投资指南网；http：//www．mofcom.gov.cn中国商务部网

外资企业对于创新能力提升的重要作用主要表现在便于本土企业的技术引进，为技术创新创造条件。相应地，对于外资企业，应该从既有政策的“激励为主，规制为辅”转向“激励与规制”并行，从“地区倾斜”和“整体倾斜”转向“行业倾斜”和“局部倾斜”，更加明确地将重点放在技术引入和创新上，以扩大外资企业正效应并尽量降低其负效应，具体而言：①鼓励外资企业向中国投资，同时要给予外资企业技术含量较低的活动环节以限制；②鼓励外资企业外包技术含量、附加价值较高的环节；③鼓励跨国公司在华设立研发中心，并争取跨国公司采用与中国企业合资的方式设立研发中心，为本土企业创造一个近距离学习和对话的平台；④建立与市场经济相适应的用人机制，避免本土企业的“逆向技术扩散”^[9]，促进跨国公司内的我国人才、特别是研发人才回流。

本土企业

国际经验表明，外资的技术引进需要以本土企业作为载体，只有本土企业的技术水平达到一定的程度，能够有效接受外资企业的技术外溢，外资企业的进入才会形成一种良性的循环，促进东道国的技术发展；否则，外资企业只会倾向于转让一些生产环节中附加值比较低的、低技术含量的技术。而对于那些受封锁和禁运的尖端技术，唯一的选择就是依靠本土企业进行独立的自主性创新。因此，只有具有创新需求和创新能力的本土企业才能成为创新，尤其是自主创新的主体。

在既有开发区政策中，本土企业并非政策的直接目标群体，但却受到开发区政策的巨大影响：一方面，开发区吸引了大量外资企业而便于本土企业得到先进技术，降低技术引进成本；另一方面，不平等的税负政策又将本土企业置于不利的竞争境地，而且，由于本土企业多为中小型企业，影响力较小，其需求往往不被重视。在政策调整中，需要重新认识本土企业的重要意义，废止对于本土企业创新活动不利的政策内容，营造公平的竞争环境。

高新技术企业

高新技术企业是高新区政策的主要目标群体。与传统产业相比，高新技术产业具有创新性、时效性、智力性、驱动性、战略性、风险性等，高新技术产业的发展对于创新能力的提升具有十分重要的意义。但在当前国际产业劳动分工呈现出产业间分工、产业内分工和产品内分工并存的格局形势下，被统计为“高新技术产业”的产品生产工艺与传统产业产品的生产工艺之间实际上并没有不可逾越的鸿沟，就产业链的上、中、下游分工而言，每一种产业都可能同时具备劳力密集、技术密集、资本密集的性质（林崇熙，1998）^[10]。因此，高新技术企业所从事的经济活动并不完全与技术进步有关——比如目前有不少被认定为高新技术企业的外资企业，实际上在区内从事的经济活动仅仅是高新技术产品的加工组装活动，对于技术进步几乎难有任何促进作用——“营业总收入”这个指标本身就涵括了产业价值链的各个区段。以高新技术企业作为目标群体势必一方面使得一些企业的非技术性收入也享受了优惠待遇，造成税收优惠泛滥；另一方面使得一些经济主体的有利于技术进步的项目或行为难以享受税收优惠，造成政策缺位，最终降低了政策优惠的效果。(www.daowen.com)

在政策调整中，应该从以高新技术企业为目标群体转向以具体的项目和活动为目标群体（韩凤芹，2004）^[11]，也就是将有利于科技进步、科技创新的项目和活动作为主要的政策目标群体，而无论其是高新技术企业还是传统企业，无论其处于赢利阶段还是尚未市场化的阶段。此外，高新技术与传统技术的一个重要区别在于它不是根据已经形成的市场开发技术，而是针对还没有形成的需求开发技术，因此，高新技术开发的风险远高于传统企业，这就使得它在成长阶段，需要一个制度“暖箱”（赵燕菁，2006）^[12]。与之相应，还有必要配套相关的政策以鼓励风险投资的发展。

（3）政策方案设计

在现实中，无论是经济技术开发区还是高新区，均已基本演化成城市的新区或工业园区，继续强调开发区在土地、税收方面的优惠只会导致各园区之间的恶性竞争和内耗。因此，开发区之间以及开发区与一般工业园区之间的、以空间范畴来定义的政策措施应可以取消。今后应根据实际条件赋予不同园区以新的职能，并作为城市的功能区纳入城市的统一管理。各开发区之间以及与其他工业园区之间的关系从孤立的个体转向具有网络合作关系的专业化产业园区群体；同时，以专业园区为基础，重点建设研发和孵化园区（类似于目前高新区内的“创业中心”）作为新一轮政策的施行区（图2-1）。

新的政策区域“聚焦”于创新活动，以研发和孵化功能为重点，在政策设计上具有以下几方面的特征：

1）被赋予明确的自主创新职能。“政策聚焦”园区，旨在促进科技成果转化、培育本土的创业企业和企业家，是城市自主创新能力建设的重要空间载体。园区以科技型中小企业及国际技术转移项目为服务对象，通过企业化管理、市场化运作和社会化服务，吸引各类专业人才进驻创业。

2）政策的力度大。在园区内可享有房地、税收等方面的政策优惠，并能获得创业所需的种种资源和服务。园区内不仅能为企业提供廉价的孵化场地及后勤保障，还建有完善的公共性科技服务平台，能够为企业提供信息、中介、培训、融资等全方位的服务和创业支持。

3）作为“政策聚焦”的区域，可以是一个街区或几个街区，也可以是一栋楼，总之规模不要盲目求大，以保证集中投入。选址也不局限于目前的任何一类园区，可以是依托专业化园区建设专业的研发中心，也可形成包含多专业的研发中心的集中式园区。

4）具有公益性的特征，与专业化园区形成良好的互动。作为“政策聚焦”的区域，不以盈利为目的，也不专属于其所在的园区，而是服务于各类工业园区的社会公益性科技服务平台和自主创新能力建设的主要空间载体。园区内一般不设产业化基地，其产出的成果可以为其他各类产业园区所享用。在园区内孵化成功的创业性企业为了进一步实现产品的规模化、产业化生产，或是与外部资本合作，均可根据各自的需要进入其他生产性园区去发展。

5）有可靠的资金来源。技术创新一般不会在短期内产生明显的经济效益，近期内以政府公共财政支持为主，同时通过培育针对技术创新的风险资本市场，建立起税收反哺制度等，形成技术创新的自我支持系统。

原有政策区域以及其他工业园区内都已经集中了大量的企业，但其空间集聚并非以企业内在的机制和产业的关联为基础，很大程度上仅仅是一些价值链的片断的集合。在新的政策设计中，这些区域将明确各自的产业特色，形成专业化园区，并以产业集群为导向来发展。各园区之间强调互补与合作，并通过制定和施行区域性的产业推进政策避免不同园区之间在土地、税收等方面的过度竞争。

在税收优惠方面，自2008年1月1日起，国家将施行新的《企业所得税法》，根据新税法，外资企业和内资企业所得税税率统一调整为25%，这客观上为内外资企业营造了公平的竞争环境。除此之外，建议为了鼓励企业的研究与开发活动，还应建立起相应的税收优惠政策体系。包括：针对研究与开发各个阶段和环节（而非企业）分别提供诸如实验室阶段、中试阶段和产业化阶段等不同环节的财税优惠；技术引进和消化吸收环节的财税优惠；风险投资的营业税所得税减免等财税优惠等。该类税政策优惠以具体的开发创业为对象，不拘泥于特定的空间范围。

图6-2　开发区政策调整方案示意

表6-3　开发区政策调整前后的比较

（4）区域差别的考虑

鉴于开发区政策的实施存在一个从东部地区向中西部地区推进的过程，部分中西部地区开发区设立的时间尚短，中西部地区的政策调整可以给予相对较长的过渡时期。此外，为服务于某种特定需要的开发区可以有选择性地保留，比如基于政治上考虑的台商投资区等。