（1）从“增长导向”到“发展导向”

虽然“增长”与“发展”经常作为同义词而混用，但事实上“发展”的内涵早已超出最初的由经济学家定义为“经济增长”的规定，进入到一个更加深刻也更为丰富的新层次。布洛尔（Blower，1993）认为，“增长”指的是经济体系在物质或数量上的扩张，而“发展”是一个质量的概念，它涉及包括文化、社会和经济领域的提高和进步（克利夫·芒福汀，2004）^[1]。过于强调物质与数量上的扩张会导致“有增长而无发展”，比如“无工作的增长（jobless growth）”、“无情的增长（ruthless growth）”、“无根的增长（rootless growth）”以及“无未来的增长（futureless growth）”等等。阿马蒂亚·森（A.Sen，1999）^[2]进一步拓展了发展观的认识范围，提出“发展可以看作是扩展人们享有真实自由的一个过程”。将发展简单地等同于GDP的增长、工业化等，是一种狭隘的发展观。这些指标在发展过程中十分重要，但归根到底，它们只属于工具性的范畴，是为人的发展和福利服务的，人才是发展的中心。

既定的开发区政策本质上而言是一种以“增长”为导向的思路，其绩效主要表现在经济总量的扩大上，但经济增长的质量以及社会福利的增加等与经济增长的数量出现了明显的不对称性。政策的调整将着重从“增长”导向向“发展”导向转型，在关注总量增加的同时，更加强调产业结构的升级优化、自主创新能力的提高、社会资本的积累、人居环境优化、人力资本的提升等经济质量，以及社会、文化等领域的发展。

（2）从城市营销到内生式发展

“发展是不能进口的，发展必须牢固建立在城市自身资源的复合体上”（约翰·弗里德曼，2004）^[3]，为此，约翰·弗里德曼将城市发展模式分为城市营销（city marketing）与内生式发展（endogenous development）两种。城市营销模式把城市的未来建立在城市对外来资金的竞争力上；而内生式发展模式强调城市自身的资源和能力，包括人文资本、社会资本、文化资本、智力资本、环境资本、自然资本及城市资本等诸多方面。二者的简要特点及区别如表6-1所示。

表6-1　城市发展的两种模式

(www.daowen.com)

资料来源：约翰·弗里德曼.规划全球城市：内生式发展模式[J].李泳，译.城市规划汇刊，2004（4）：3-7.

开发区政策效果的取得，主要是基于外来资本的推动，表现出典型的“城市营销”式特征，开发区自身的资源能力并未得到有效的培育。从长期来看，这是一种不可持续的发展方式，政策的调整将建立起基于“内生式”的发展思路，从以吸引资本为主转向以提升创新能力为主。

（3）从政府主导到政府-市场互动

在过去的两个多世纪中，西方社会在“政府应该是什么”问题上的认识经历了3个历史阶段：自由放任社会-福利国家-新古典主义阶段。但在1970年代石油危机后，新古典主义在西方国家也产生了不可忽视的负面效应：贫富分化和不平等所导致的城市暴力日益增多，公共领域受利益原则支配而日益商品化。1990年代中期以来，政府与市场的关系又出现了一些新的变化，通过对新古典主义与“新公共管理运动”的批判和修正，“新公共服务”的观点营运而生。“市场至上”与“政府至上”都不是完善的范式，纠正市场缺陷不是政府加大干预的充分条件，减少或弱化政府的作用也不是改革的终极目标，一个有效能的政府才是人们所需要的（余建忠，2006）^[4]。

开发区政策效果的形成，很大程度上是政府主导作用的结果。同时具有“政府”与“经济人”双重特征的地方政府的行为并没有严格界定在纠正“市场失灵”和为市场经济提供制度服务的有限范围内，而是经常直接参与市场竞争，以地方经济增长为基本的价值取向。地方政府与以开发商为代表的利益集团之间实际上形成了某种程度的“成长联盟”（pro-growth coalitions），使城市成为“增长的机器”（the growth machine）^[5]。而市场自身的力量并未得到充分的激发、甚至一定程度上受到政府强力干预的抑制。

从政府主导到政府-市场互动一方面是充分发挥市场自发秩序的力量；另一方面明确政府的职责主要在于为市场的运行提供良好的制度环境，实现从“经济建设型”向“公共服务型”的转型。