（1）开发区政策的直接成本

开发区政策的公共支出，主要包括以税收减免和税收返还方式的财政支出，因低地价出让而给予的补贴，以及因开发区设立而进行的基础设施的公共投资两个方面。2005年，经济技术开发区完成工业增加值占全国工业增加值的7.9%，而税收收入仅占4.0%；高新区完成工业增加值占全国工业增加值的9.0%，而税收收入仅占5.2%。税收方面，主要源于所得税减免和增值税返还。①关于企业所得税，开发区有诸如“免二减三”等相关优惠，而据访谈，在实际的操作中，自行承诺所得税“五免六减”甚至“十免十减”的现象也有发生。②关于企业增值税，根据我国税制，工业企业应向国税部门交纳的增值税为中央和地方共享收入，共享比例为中央75%，地方25%，由国家先征后返，部分省市对国家返还抽取一部分，而一些开发区为了鼓励企业投资，又会承诺将本地所分得的部分退还给企业。

在公共投资方面，主要是开发土地、建设基础设施和公用设施的费用。开发区的土地投入使用前一般需要经历以下几个程序：①所有权的转变。政府征用农村集体所有的土地使之转变为国有土地；②“生地”向“熟地”转变。由政府负责进行“六通一平”的开发建设；③使用权的出让。直到2006年8月31日“国务院关于加强土地调控有关问题的通知”出台，我国工业用地的出让方式一直以协议出让为主，由政府向开发商“有偿”出让土地使用权。土地资源的配置由政府进行计划调控并且负责土地征用，政府还通过城市规划和土地管理等部门依法对开发商的开发建设行为加以约束^[30]（图5-3）。理论上讲，土地出让的价格应高于土地开发及相关基础设施建设的成本。但在实际操作中，为了招商引资，一些开发区工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格，甚至出现零地价、负地价现象。此外，一些开发区还为企业代建厂房；放松对于环境污染的规制要求；迁就企业的选址，打乱土地开发的正常秩序；等等。

图5-3　开发区土地开发建设的作用机制示意

（2）基于开发区个体的考察

对于开发区个体而言，如果能够通过短期或者局部的让利吸引企业的进入并获得超出让利的长期的回报，则是开发区的一种理性选择。但在很多情况下，以超过国家规定的优惠政策内容作为代价来吸引企业入驻对于开发区个体的经济增长而言并非总是收益大于成本的选择。

刘茂华（2004）^[31]以武汉经济技术开发区引进一家国际知名电器公司为例进行成本-收益分析如下：为引进这一国际知名企业入驻开发区，开发区在利益上做出了重大的牺牲——土地价格为1.5万元/亩（开发区土地开发成本价15万元/亩）；增值税地方留成部分8年返还；所得税自获利年度起6年全返、第7年至第10年50%返还。该企业占地307亩，土地开发成本为4145万元。按与该企业签订的投资协议，8年内该企业缴纳的税收开发区得不到任何收益，开发区有投资回报是第9年以后的事。按现行财政体制，新入区企业缴纳的税收开发区综合留成比例为12%～15%，即企业缴纳1000万元的税收，开发区只可得到120万～150万元。按该企业建成8年后年纳税可达8000万元计算（相当于2003年的2.86倍），开发区可留成收入为1000万元左右（若算上所得税返还部分，留成还达不到此数），也就是说最快在该企业建成后的第13年后，开发区才有可能收回投资。这还只是开发区的静态投资情况，不算4145万元资金的时间成本。而如果该企业选择在10年税收优惠减免期满后离开到其他地方寻求新的优惠周期，则开发区实际上不可能收回投资。

表5-1　开发区引进某企业投资效益分析表（单位：万元）(www.daowen.com)

资料来源：刘茂华.经济技术开发区发展的财政政策研究——以武汉经济技术开发区为例[D].华中科技大学硕士学位论文，2004：30.

类似的情况在各地开发区实践中不同程度地存在。由于开发区公共财政收入主要来源于土地出让收入和各类税收，随着工业用地出让数量的急剧增加，依靠当年的公共财政的收入已不足以弥补工业用地的地价损失，历年的欠账使得不少开发区都面临着不同程度的公共财政困难。据本文的访谈了解，无锡高新区和常州高新区的欠账均达数十亿元。为了平衡地方财政，开发区在最近几年加大了生活性用地开发的力度，希图通过经营性用地价值的最大化来部分弥补工业用地开发的亏损。

（3）基于开发区整体的考察

从开发区整体的角度来考虑，对于某个开发区而言理性的选择则很可能意味着整体最不理性的选择。冯小星等（2004）^[32]运用博弈理论分析了开发区政府在土地价格竞争方面的行为。假设：①只有S和W两个开发区；②有4个开发商，每人均需租用10亩土地建厂，他们不看其他条件，只根据土地出让价格来决定选址；③土地开发成本为15万元；④若某开发区将出让价格降至12万元/亩，将多吸引一个开发商。从其中一方的推理来看，无论另一方采取降价或不降价，其优势战略都是降价。当各地方政府采取暗箱操作时，利己主义将使他们都会选择降价策略，结果双方都只能得到最低的利润。

表5-2　开发区决策者行为分析

资料来源：冯小星，赵民.论苏、锡、常经济技术开发区的协调发展[J].城市规划汇刊，2004（1）：18-24.

在开发区竞争条件趋于同质的情况下，依靠低价竞争吸引开发商的投资仅仅是改变了资源的空间重组，并未带来资源的增加，但却对开发区整体的收益带来了损失。而如果开发区之间能够从博弈走向合作，则将获得更高的整体收益。