（1）特定的制度环境背景

政绩考核、财政分权及公共产品供给制度

以GDP增长为核心的政绩考核制度：在西方国家的政治市场中，交易的主体是政治家和选民，内容是权力和选民，媒介是选票，政治家通过管理国家给老百姓福利，以此取得老百姓的支持。中国并非选票政治，地方政府官员的地位及升迁的决定权主要掌握在上级政府手中。由此，地方政府的政绩在很大程度上不是由辖区的纳税人和公共产品的受益人来评价，而是按照掌握着地方官员地位状态的上级政府的判断标准来进行评判。由此形成上下级政府间的委托-代理关系，下级政府实际上面对的是一个多任务委托合同，例如经济增长、环境保护、社会治安、下岗职工就业、税收增加和农民增收等等（李军杰、周卫峰，2005）^[12]。但由于信息传递链条过长，上级政府不易准确掌握地方政府的行为，及感受纳税人和公共产品受益人的充分信息，所以自20世纪80年代初以来，地方官员的选拔和提升的标准一直是以简化的经济绩效指标，并由此形成了以地方GDP增长为核心的政绩考核制度。这使得地方政府在有限的任期内高度重视能够在GDP增长上快出政绩的工作，而对其他长期目标比如社会发展、技术创新等则相对忽视；由此，还需与同级地方政府展开激烈竞争，并不惜以公共资源的滥用和公共福利的牺牲作为代价。

财政分权制度：中国的财政体制在改革开放后经历了数次大的调整，至1994年进一步实施分税制改革，改地方财政包干制为分税制，地方和中央之间在收入权配置上发生了很大的变化。目前，地方政府已经有了相对独立的经济利益。地方政府从一个毫无法律人格地位、也不被承认享有独立利益的“车间”，开始向一个由中央“控股”的、拥有合法独立地位和利益、并可以此与中央及其他地区进行合理利益博弈的“子公司”演变（李扬、刘煜辉，2005）^[13]。财政分权体制改革强化了对于地方政府发展经济的激励。地方经济的发展既直接关系到当地的财政收入和就业，又影响到对于地方官员的绩效评价，还进一步影响当地获得更多经济资源的能力。

公共产品供给制度：基于福利经济学的观点，政府的一项基本职能是提供公共产品和服务。传统的公共行政观念视公共产品和服务为一个整体，都由地方政府来承担。1961年奥斯特罗姆（Ostrom）等深化了公共服务的供应（provision）和生产（production）的概念^[14]，并明确指出：公共产品和服务的生产和供应需要区分开。服务的供应是指一系列集体选择行为的总称；而服务的生产则是指如何将一系列的输入资源转化为产品和服务的技术过程，它可以由公共部门也可以由私人来承担。通过这种区分，对于政府的职能有了更清楚的界定，即政府首先是作为供应单位而存在，并不一定要担负生产的职能。但就目前的情况来看，地方政府在承担着公共服务的供应职能的同时，更承担着大量的公共服务的生产职能。

在上述制度作用下，地方政府有充分介入开发区建设的动力和积极性，以期通过开发区建设带来GDP的迅速膨胀、就业矛盾的缓解以及城市形象的提升等多方面的利益。

地方政府资源配置能力与财政预算的“软约束”

政绩考核、财政分权及公共产品供给制度使地方政府具有介入开发区建设的动力和积极性，而地方政府的资源配置能力与偿债的“软约束”使地方政府具有介入开发区建设的能力。一些显然不具有优势的开发区依靠地方政府强大的资源配置能力，实现了开发运作，从而改变了竞争的格局。

地方政府的资源配置能力主要体现在地方政府对于土地资源的控制能力上。按照我国土地管理法，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。而在实际的操作中，地方政府成为土地国有制事实上的所有者，负有对本辖区内城市土地进行经营和管理职能；同时，只有地方政府有权利征用城市郊区的集体土地，随着城市土地储备制度的建立，地方政府成为城市土地一级市场的唯一供给者，在土地一级市场中处于垄断地位。这种对于土地资源的强大配置能力为地方政府以行政力量介入到土地开发的市场活动中提供了基础，在必要的情况下，地方政府可以通过土地价格的非市场化运作来完成其实现经济增长的目标。

此外，由于实行中央和地方分税的财政体制，地方政府在税收方面也具有一定的支配能力。虽然地方政府名义上可运用的税收管辖权很小，但在税法与税收政策的实际执行中，在税率、税基、减免权等征收管理方面，却拥有广泛的自由裁量权，而且税收收入大部分是由地方政府来组织征收的，从而使地方政府可以支配的远远大于理论上所拥有的资源配置水平（钟晓敏，2004）^[15]。

而与强大的资源配置能力并存的，还有地方政府财政预算的“软约束”。土地价格的非市场化以及税收支配权的动用势必会影响到地方的财政收入水平，但在地方政府财政预算“软约束”的情况下，地方政府作为理性经济人，具有强烈的“本届借债下届还钱”的届别机会主义倾向（李军杰，2004）^[16]。

（2）开发区政策执行的变异

委托-代理理论表明，委托人将权利授予代理人之后，在缺少有效的监督制约的情况下，并不能保证代理人严格地按照委托人的意志办事，代理人有可能按照自己的利益行事而忽略委托人的利益^[17]。在中央政府与地方政府的委托-代理关系之中，由于政绩考核指标过度集中于GDP的增长，代理人与委托人的意愿出现了偏差：对于作为委托人的中央政府而言，设置开发区的最终目标是要通过先进的技术和管理经验促进地区产业升级；而到了作为代理人的地方政府层面，开发区则更多地表现为拉动地方经济、获取政绩的“法宝”。不少地方的开发区有明确的招商引资任务，且将任务层层分解到各个职能部门及辖区的基层政权，无论是经济技术开发区还是高新区，均被视为是地方的一个经济功能区或“类行政区”，要应付与其他经济功能区或行政区同样的以经济增长为核心指标的业绩考核^[18]。因此，各地地方政府均不遗余力地深度介入开发区建设，从各个方面对开发区的发展进行干预，造成了开发区政策的变异。(www.daowen.com)

据实地调研及参考相关研究，目前典型的做法如下：

开发区优惠政策的扩大化

在区位、基础设施等资源相对同质的情况，为了实现开发区在与其他地区开发区之间的引资竞争中获胜，地方政府通常将有限的资源运用到提供比国家规定的开发区优惠政策更加优惠的税收以及低廉的土地等方面以作为招商引资的筹码。而单纯依靠优惠政策的供给和低廉的土地是不足以吸引较高经济活动的高利润“模块”进入的，开发区承接的产业发展更多的是位于“微笑曲线”^[19]低端（图5-1）的加工组装型制造业，这也是跨国投资最活跃的行业，因为加工组装的特性使跨国公司能够形成全球生产体系，一种产品多国制造，电子及通信设备制造业即是这种典型（江小涓等，2004）^[20]。但加工组装的特性也决定了行业产业链短，附加值低，经济发展的效率较低。

图5-1　“微笑曲线”

资料来源：关志雄.模块化与中国经济发展，http：//www．rieti.go.jp/users/kan-si-yu/cn/c020816.html RIETI经济产业研究所网.

重视大型企业而忽略中小企业

大多数开发区将超大型企业确定为招商追逐的主要对象，而对中小型企业则十分忽视。因为超大型企业产业贡献大，产业关联度高，而且能够为开发区奠定声望和实力，比如，摩托罗拉作为天津经济技术开发区的“锚项目”（anchor project），不仅支撑着开发区的电子信息产业发展，而且为开发区赢得了良好的声誉，进而吸引了更多的跨国公司的进入。但从经济增长的角度而言，企业规模的扩张并不一定会就会带来相应的经济增长，因为企业规模由劳动力和商品的相对交易效率决定，而经济增长则由一般交易效率确定，促进经济增长的关键是提高交易效率从而提高分工水平，而不是对某一类企业实行政策倾斜（张永生，2003）^[21]。对于超大型企业的过度重视将以中小企业为主的内资企业置于不公平的竞争境地，不利于开发区产业合作网络的形成及自主创新能力的提升。

在招商引资的过程中，不少开发区都逐渐意识到产业链培育的重要性，并明确提出了“产业链”招商的口号。但重视大型企业的发展思路使得产业链招商也主要是鼓励外商投资企业原有配套厂商的跟进，这实质上进一步制约了本土企业的发展空间，本土企业将更难有机会进入跨国公司主导的全球生产体系，成为其产业链的一个有机组成部分（刘志彪、张晔，2005）^[22]。

盲目设立支柱产业

根据中科院对全国33个国家级开发2001年确定的支柱产业及区内产业投资导向进行的统计^[23]，33个开发区中有32个把电子信息及通信设备制造业作为区内的支柱产业之一，有28个开发区把生物工程、生物制药作为支柱产业之一，有27个开发区把精密机械和光机电一体化作为开发区的支柱产业和引资的重点产业之一。除此之外，引资的重点主要集中在精细化工、新材料、绿色食品、服装纺织和汽车及零部件等行业。而这些产业究竟在多大程度上适合这些开发区，并没有经过仔细和充分的研究。

自行扩大开发区范围或设立开发区

为了获取更多的开发区建设的利益，地方政府有擅自扩大国家规定的开发区空间范围的冲动。同时，开发区的“巨大成功”对周边区域有着强大的示范效应，开发区的政策也不断在区外复制，从而兴起建设各种类型的地方性开发区的热潮，使开发区迅速呈现出供给过度之势。由于实行分税制及地方财政的分块管理，一些地方开发区甚至通过运用地方性的财政政策提供比国家级开发区更为优惠的政策来招商引资，这就进一步加剧了开发区之间的竞争并必将弱化开发区政策效果。