开发区的产业发展、空间拓展、社会发展和管理体制这四个维度并不是完全独立的，而是彼此之间相互关联、相互渗透：产业发展是开发区空间范围的不断扩大和“被动城市化”的波及范围的随之扩大的根源；开发区“居住-就业”的结构性不平衡既反映在社会问题上，也反映在空间问题上；开发区特殊的管理体制促成了以工业用地量的扩张为主导的空间拓展特征的形成；等等。

在开发区建设的初期，这种四维度的运行模式能够比较顺利地运作，但随着开发区规模的不断扩大，开发区的建设运行开始面临困境：以量的扩张为主导的空间拓展方式轻易地突破了国务院最初批准的规划范围，虽然经历了多次新增用地上报审批，但批准的速度仍旧赶不上实际的空间扩张速度。在开发区与周边地区整合建设新区的行政区划调整趋势下，开发区的边界在逐渐模糊。尽管如此，可用土地的总量日益减少，对于开发区来说仍是无法绕避的难题。在国家加强土地利用年度计划管理的政策下，经济发达县市到欠发达地区购买土地指标成为公开的秘密，但这也只能解决“燃眉之急”。随着国家从严从紧的建设用地供应新政策的实施，开发区“地荒”的问题日趋严重。“2005年整个常州的用地指标只有7000亩，而新北区只有约1700亩。如果按每亩30万元注册资本的投资强度要求，要完成今年的招商目标，新北区的土地需求在3000亩，缺口约1300亩”^[33]，这也是大部分开发区共同的困境。开发区初期的目标及选址决定了发展所有的城市功能并不够现实，在有限的资金筹措能力的硬约束下，只能专注于建设一流的现代化工业区；而对生产服务业及生活性设施的重视不足，就逐渐形成了结构性的失衡。伴随开发区规模的迅速扩大，城市综合功能严重缺失已经逐渐成为妨碍开发区整体发展的障碍：生产性服务业比如物流、信息等发育的不足不仅极大地制约了开发区吸引外部资本的能力，也使得开发区产业结构升级困难。大部分开发区主要表现为国际垄断资本的“加工基地”和“组装基地”，自主创新能力严重不足；由此也导致开发区所创造的大部分就业岗位对于技能的要求不高，开发区整体人口素质难以得到提高，从而进一步加剧社会空间矛盾。开发区人居环境建设的滞后降低了开发区的吸引力；开发区与周边地域的相互疏离甚至对立不仅限制了开发区辐射效应的发挥，也极大地削弱了开发区的发展潜力。

针对这些问题，开发区需要转型基本成为共识。一些研究分别从产业、社会、空间或体制等方面提出了一些有针对性的解决对策，但从更宏观的角度而言，这些客观状态和表现的形成，是开发区这一特定的公共政策实践运行的结果。鉴于此，在下一章将针对开发区政策本身展开讨论，以期为开发区的转型提供新的思路。

【注释】

[1]Silicon valley index 2006.

[2]根据2002年国家统计局印发的《高技术产业统计分类目录的通知》，航天航空器制造业、电子及通信设备制造业、电子计算机及办公设备制造业、医药制造业和医疗设备及仪器仪表制造业等被确定为我国的高技术产业的统计范围。

[3]全世界的电子信息行业大致分为三个层次：第一层次是美国，生产的是高附加值的芯片和软件，英特尔和微软垄断全世界大部分的芯片和软件市场，在全世界电子行业所获取的利润占60%左右；第二层次是日本和韩国，生产电脑和一些电子器件中的关键性器件，利润占20%左右；第三层次是真正能分到发展中国家的，只是进行组装和贴牌，赚取不到10%的利润。中国的电子信息产业在国际产业大转移和国内市场需求带动下得到了快速的发展，但在全球产业分工体系中处于末端地位。

[4]共收回211份有效样本。洪银兴，刘志彪.长江三角洲地区经济发展的模式和机制[M].北京：清华大学出版社，2003：186.

[5]有11家开发区返回问卷调查表，其中有63家支柱企业（绝大多数都是转移来的国际制造业资本）返回问卷调查表。郑江淮，高春亮，张宗庆，刘健.国际制造业资本转移：动因、技术学习与政策导向——以江苏沿江开发区产业配套为例的实证研究[J].管理世界，2004（11）：29-38，46.

[6]乔治·吉尔博伊.对中国经济发展奇迹的反思[J].曾爱平，译.国外理论动态，2005（3）：29-32.

[7]王建军.珠江三角洲跨国公司网络生长与空间差异研究[D].中山大学博士学位论文，2004：148-149.

[8]按实际使用外资金额及占同期全国吸收外资总量比重排序，2005年，外商投资最为集中的前三位行业分别为通信设备、计算机及其他电子设备制造业（77.11亿美元，占12.78%）、交通运输设备制造业（38.42亿美元，占6.37%）和电气机械及器材制造业（29.40亿美元，占4.87%）。见“2006中国外商投资报告”。

[9]王慧.开发区运作机制对城市管治体系的影响效应[J].城市规划，2006（5）：19-26.

[10]根据国土资源部的数据，2005年，全国共出让土地面积16.32万hm2，出让价款5505.15亿元。其中，招拍挂出让面积虽然只有5.72万hm2，占全部出让面积的1/3左右，但出让价款却达到3920.09亿元，占总收入的七成以上。周涛等.房价飙升背后，地方政府是最大操盘手[N/OL].经济观察报，2006-05-28[2006-12-31].http：//www．china.com.cn/chinese/MATERIAL/1222181.htm中国网.

[11]因对2005年新建区累计开发面积数据存在疑问，故以2004年数据进行比较。

[12]王兴平，崔功豪.中国城市开发区的空间规模与效益研究[J].城市规划，2003（9）：6-12.

[13]王红.引入行动规划、改进规划实施效果[J].城市规划，2005（4）：41-46.

[14]陈锋.转型时期的城市规划与城市规划的转型[J].城市规划，2004（8）：9-19.

[15]笔者对江苏、浙江、广州等地若干开发区的调查。(www.daowen.com)

[16]张弘.开发区带动区域整体发展的城市化模式——以长江三角洲地区为例[J].城市规划汇刊，2001（6）：65-69.

[17]被动城市化是指农民主观上不愿意被城市化或还没做好城市化的准备，但由于受各种客观原因的影响而不得不放弃农业生产方式和乡村生活方式，最终被融入城市的过程。章光日，顾朝林.快速城市化进程中的被动城市化问题研究[J].城市规划，2006（5）：48-54.

[18]据调查，在苏南开发区的外资企业中，普通工人的工资一般欧美企业仅为800多元，日资企业和台资企业甚至更低。见“苏南外企新生代产业工人处境尴尬”，中国工业新闻网http：//www．cinn.cn/show.asp？classid=101&ID=14389&ArticlePage=1

[19]陶然，徐志刚.城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择[OL].[2006-12-31].http：//www．usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=4153香港中文大学中国研究服务中心网.

[20]温雅.城市化进程中失地农民住房安置研究——以广州开发区为例[D].中山大学硕士学位论文，2005.

[21]以无锡新区为例，无锡市于2002年下发了《无锡市新区征地拆迁办法》（锡新管发[2002]137号），按照办法规定，被拆迁户可在每人30 m2内，按450元/m2基准价购买安置房屋，超过安置标准30 m2面积部分，超出5 m2以内部分按450元/m2结算，超出5～10 m2以内部分按800元/m2结算，超出10～15 m2以内部分按1080元/m2结算，超出15 m2以上部分按商品房价格结算。按这样的拆迁补偿标准，一般平均每户可低价获得两套住宅，其中一套自住，另一套则用于出租，既为外来务工人员的集聚创造了条件，也成为失地农民的重要收入来源之一。新区目前已累计建设农民公寓584万多m2，95%以上的农村居民“一户双宅”，不仅满足了自身居住，而且拥有可观的物业收入。

[22]闫小培，等.快速城市化地区城乡关系协调研究[J].城市规划，2004（3）：30-38.

[23]米庆成.进城农民工的城市归属感问题探析[J].青年研究，2004（3）：25-30.

[24]吕薇.关于开发区管理体制的思考[J].重庆工学院学报，2004，8（1）：1-4.

[25]参见1）昆明高新区“二次创业”管理体制和运行机制创新研究报告[R]；2）吕薇.关于开发区管理体制的思考[J].重庆工学院学报，2004，8（1）：1-4；3）皮黔生，王凯.走出孤岛——中国经济技术开发区概论[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2004：168-175.

[26]鲍克.中国开发区研究——入世后开发区微观体制设计[M].北京：人民出版社，2002：76-77.

[27]参考刘浩.我国经济开发区的商业和盈利模式研究[J].产经透视，2004（2）：51-54.

[28]2004“两会”访谈：专访天津市委常委、滨海新区管委会主任皮黔生[OL].2004-03-08[2006-12-31].http：//news.xinhuanet.com/video/2004-03/08/content_1352578.htm新华网。

[29]林拓，刘君德.开发区与乡镇行政体制关系问题研究[J].经济地理，2002（2）：196-199.

[30]杨东峰.嵌入繁殖·二元分立·肌理粗化——谈天津经济技术开发区的物质空间模式[J].规划师，2006，22（8）：69-72.

[31]王慧.开发区运作机制对城市管治体系的影响效应[J].城市规划，2006（5）：19-26.

[32]刘茂华.经济技术开发区发展的财政政策研究——以武汉经济技术开发区为例[D].华中科技大学硕士学位论文，2004：30-31.

[33]吴力波，彭金凤.常州淡出“铁本”阴影[N].经济观察报，2005-06-13.