政府派出机构模式是我国开发区管理体制的主流形式，特别是在建设初期，因为大部分开发区在创建初期都远离母城市政基础设施基本空白的地域起步。在这种条件下，开发区实行传统管理体制是不可能的，但完全简化掉政府也是不现实的；同时，由于资金困难，没有行政经费，决定了开发区机构设置必须高度精简，使得政府派出机构模式成为一种理想的选择。在这种模式下，开发区管理运作呈现出一些独有的特征：

（1）与外部环境的关系：疏离甚至对立

相当一部分城市的开发区采取了一种“孤岛式”的运作形式，为营造“仿真的国际投资环境”而实施的优惠政策、管理体制等，使得开发区与周边地区存在巨大的落差。开发区普遍存在与周边地区相互疏离的状况，甚至出现对立和纷争。

1）利益纠纷。开发区的发展目标高度集中于区内的经济建设，将社会性事务主要交由所在行政区管理。前者能够为开发区带来财力的明显增加，而后者主要是耗费行政区地方财政。开发区的发展一定程度上以袭夺周边地区资源作为代价，投入与所得的不对称使得一部分开发区与周边地区出现矛盾。

2）经济落差。开发区空间范围较小而且财力相对充裕，可以从容地进行建设财政；而周边地区财力大部分要用来维护社会开支，只能勉强维持吃饭财政。比如天津开发区2003年的财政收入已经到了93亿元，塘沽区只有10个亿；但是开发区只有20万人口，财政供养人口只有1000人，而塘沽区却有50万人口，财政供养人口超过1万人^[28]。巨大的经济落差使得开发区区内区外在基础设施建设难以进行有效的协调。

3）资源争夺。随着开发区空间范围的扩大，开发区征地对周边地区经济发展造成严重影响。征地农民就业安置等问题，主要需要交付乡镇政府解决。而乡镇政府作为拥有一级财政的行政主体，其施行能力和服务受制于镇域经济的发展状况，需要通过镇域经济的发展才得以提供更多的就业机会和财政支持。但开发区征地不仅使耕地缩减，更使征用土地范围内的工业企业被迫解散或迁移，发展空间相对缩小又限制乡镇进一步增强经济实力的可能（林拓、刘君德，2002）^[29]。这客观上迫使一些周边乡镇抵制开发区的征地行为，与开发区争夺资源。

（2）内部开发运营：特殊的“资金大循化模式”(www.daowen.com)

对于大部分开发区而言，创业初期唯一的原始资本就是尚待开发的土地资源。作为园区开发主体的开发区公司，其主要“生产过程”是代表管委会组织实施园区土地开发，负责征地及拆迁安置，并将“生地”经平整和基础设施配套转为可利用的“熟地”，一般还同时负责建造标准厂房、研发大楼、实验室、孵化器场地等公共产品性物业设施，而后将熟地及其附着设施出让给入区生产企业或者二级开发商，从而获得土地开发收入，以支付征地成本、财务费用，以及基础设施投资等等。

理论上讲，如果土地/物业租售收入足以抵偿开发贷款和建设过程中的附加成本并有盈余，开发公司单靠园区土地开发便能实现资金平衡甚至盈利。但事实上，由于占园区面积多半的产业用地和生产性物业设施是以低于市场价格出让给入区企业的，甚至对于一些投资规模大、盈利预期好的项目还会实行“零”地价出让，使得开发公司背上沉重的债务，在短期内实现自我平衡的可能性不大，在这种情况下，开发区形成了一种独特的由开发区管委会、开发公司和企业共同构成的以土地开发和经济增长为核心“资金大循环模式”，其基本流程为：1）开发区管委会根据引资形势预测，制定出经济社会发展规划和物质空间建设规划，并由开发总公司据此制定出年度土地开发计划；2）管委会委托开发总公司通过银行借贷等融资方式取得启动资金，进行土地开发以获取工业用地；3）管委会在招商引资过程中授权开发总公司向企业低价转让工业用地以吸引外资建厂；4）企业在取得工业用地之后，通过投资建厂、生产运营促进了开发区的产业发展和经济增长，并在过程中获取税收和利润；5）管委会通过税收等形成可供支配的区属财政，其中相当大一部分用以补贴开发公司因低价转让工业用地和水、电、气、热的低价收费所导致的差价亏损及偿还银行本息，剩余部分则用于区域管理等其他方面的政府支出；6）开发总公司在取得政府补贴之后能够支付银行本息，并获得新的贷款融资，从而用以支撑公司的持续运营。至此，开发区基本上完成了一个开发建设循环过程（图4-1）（杨东峰，2006）^[30]。

图4-1　开发区特殊的“资金大循化模式”

资料来源：根据调研，并参考杨东峰，2006

虽然各地开发区在发展过程中探索了负债开发、滚动开发、划片开发、委托开发等多种具体的建设开发模式，但这种开发建设循环过程一直未发生任何根本性变化，其基本内涵是：通过土地开发和工业用地低地价转让吸引外资，再通过外资经营和经济增长产生的财政税收来弥补土地开发的亏损。这种模式的成败盈亏则主要取决于入区企业群体的发展状况，如果园区不能够吸引足够的企业而造成熟地与物业的闲置，或者入区企业无法实现预期的盈利与纳税水平，则该模式也无法实现盈利（王慧，2006）^[31]；而如果从土地开发投入到实现税收补偿平衡的时间周期过长，该模式也将面临巨大的财政风险，因为投资者在优惠政策到期后，有可能转移到其他地方以继续享受新的优惠政策，从而使得这一税收预期落空。

在这种特殊的“资金大循化模式”下，一些开发区因为对于外资企业让利过多而背上了沉重的债务负担。比如武汉经济技术开发区截至2003年底债务规模达到12.05亿元，而基于当前的财政体制，未来5年内，开发区的可用财力将稳定在10亿元左右，除去保证正常运转的经费、企业发展金等，每年可用于基本建设的资金也就在6亿元左右。按2003年偿还短期债务6.7亿元测算，开发区偿债率达到54.45%，远远高于国际上公认的安全比例8%～10%（刘茂华，2004）^[32]。据本文的调研，苏南地区的不少开发区也存在类似的情况。为了弥补工业用地的亏损，一些开发区加大了商业开发和房地产开发的力度，通过大量销售商业地产来维持公共财政的运转。这在客观上促进了开发区从单纯工业区向综合性新城区的转变。