在早期，我国的开发区的区划形式主要有三种（吕薇，2004）^[24]：一是在人口稀少的地区开辟一个独立新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发。大部分开发区都是采用这种形式，比如广州经济技术开发区、天津经济技术开发区等。二是在老区内设立开发区，比如上海漕河泾经济技术开发区。三是开发区和老城区为一体的无边界园区。这种形式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器。不少高新区为这种类型，比如北京中关村海淀试验园区。多年以来，结合不同开发区的功能及地区背景环境，地方政府对开发区的管理体制进行了丰富的制度创新实践，形成了多样化的区划模式及管理体制。

（1）按管理主体划分

根据案例研究及参考已有的相关研究^[25]，按照管理主体的不同，开发区的管理体制大致可分为四种模式：政府派出机构模式、政府直接领导模式、政区合一模式以及企业主体模式。

政府派出机构模式

其特点是成立专门的开发区管理委员会作为所在地市政府的派出机构，主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务；所在地市委在开发区设党的工作委员会，与管委会合署办公；为了能够融资、承债，从事对外交易和经营，一般还同时组建一个由管委会直管的开发建设总公司作为经济活动法人。与中国现行宪法和地方组织法等有关法律所规定的省、市、区各级地方政权——党委、政府、人大、政协等组织结构模式相比，这是一种结构简化的管理体制，具有机构简、人员精、包袱轻、效率高等特点，其目的是减少开发区在政治、社会事务等方面的负担，专注于与经济发展有关的事务。

开发区管委会一般具有高级别干部配置和高管制授权安排等特征（鲍克，2002）^[26]。高级别干部配置是指开发区管理机构的层次是地厅级设施，其领导人地位甚至高于该城市所辖区县；高管制授权安排是指开发区在某些领域（如产业投资量审批、土地征用、工商管制等方面）享有省一级的权力，很多超过了所在的城市。由此，开发区比城市一般次级行政区拥有强大得多的资源调动及自主安排能力，以及应对不同管理部门的统筹与协调能力。

政府派出机构模式的优势体现在以下几个方面：①开发区管委会的高层次、高授权和高自由度，对降低交易成本、协调一线矛盾、屏蔽外部环境干扰、获取政府高层信息等都有直接帮助。②管委会、党工委和总公司各自承担部分职能，为载体的规划开发、招商和企业服务提供了较完备的条件，管委会与总公司的职能互补极大地提高了办事效率。③开发区准政府的设置不仅能够行使政府的一些经济管理职能，而且由于其精简、高效的机构配置，对优化区域发展环境有重大意义。

这种模式的缺陷和薄弱环节则在于：①行政授权不到位，宏观控制缺乏力度。开发区管理权限的下放一般都是根据开发建设的需要，缺乏整体性和综合协调管理力度。②开发区与所在行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面权利和经济利益上的再划分容易发生冲突。因此，这种模式适用于人口较少的相对独立的中小型、新区型开发区，而当开发区发展到一定规模，城市功能趋于综合以后，会形成新旧体制之间的激烈冲撞，开发区原来建立起来的与旧体制的屏障将不断地遭到削弱，由此，这种管理模式就不适应了。

政府直接领导模式

开发区的宏观管理决策权和财政、项目审批、土地、规划、人事等行政事务，均由当地政府相关部门（或政府部门组成的领导小组）直接行使，开发区管委会主要是从中协调和管理具体事务。这种模式需要发达的市场经济外部环境相配合，经济欠发达的地区由于认识不同、观念有异，市场化程度低，很难采用这种管理模式。目前，深圳高新区采取的就是这种模式。由于深圳市的市场经济较为发达，本身又是特区，人们的思想观念意识较为开放，政府办事机构主要是为社会（含企业）提供服务，因此，运作比较成功。

政区合一模式

政区合一模式的特点是开发区和行政区和管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。开发区与行政区的合并，扩大了开发区对外开放的空间，使两区在人才、劳力、土地、基础设施、招商引资等方面的优势得到了互补，减少了区域摩擦，提高了行政效率。而弊端则在于：①庞大的机构设置造成开发区包袱较重，财力分散，开发功能相对弱化。②机构膨胀使人员精干及素质优势弱化，服务意识相对变弱，行政效率必有所降低。③集权部门越来越多，增加了开发区行政管理“条块”部门之间的协调成本，弱化了开发区作为特殊经济区的改革示范效应。④运行机制和管理方式上容易出现机构运转不协调的现象，产生诸如重管理、轻服务，重审批、轻监管的问题。这种模式适用于整个行政区域与开发区重合，或者开发区是原有城区建制的一部分。常州新北区、广州萝岗区等目前都是这种模式。

企业主体模式

企业主体模式是一种完全用经济组织方式管理开发区的体制模式，在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由大企业或开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司作为开发管理主体，统一负责开发区的基础设施建设，资金筹集和运用，土地开发和土地使用权转让，房产经营，创造投资环境，吸引国内外资金和先进技术，创办企业，促进技术、产品贸易及综合业务发展等。虽然开发区由开发公司管理，但需要由市政府赋予其管理权限和职能，包括项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能等。这些职能的赋予，使开发公司具有了一定的政府色彩，是典型的公司代行政府职能形式。开发区内可根据需要决定是否设置开发区管委会，但管委会的职能一般很弱，开发区主要以开发公司为主体进行经营管理。中信公司所负责的大榭开发区基本属于这一模式。

这种模式的优点在于：①机构精简，管理成本低，运作效率高。②完全彻底的企业行为，按照现代企业制度进行经营运作，直接面对市场，完全承担风险，尽管与政府关系密切，但是基本摆脱了政企不分、经营风险转嫁的可能性，不会留下二次改革的后遗症。③可以通过国内资本市场和海外资本市场上市融资进行资本经营，以壮大公司的实力。④公司获得利润后，积累起来，由地产商发展成多领域的投资商，可以慢慢跃出地理范围，依靠娴熟的开发经验，扩大经营规模及领域。

在这种体制模式下，开发公司实际上承担了一定的政府职能，需要进行大量公共事业开发，但由于开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，无法像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本主要靠工业和商业用地开发收入来补偿，因此容易出现以下几种现象：①基础设施开发水平较低。②将对基础设施的巨额投资或者转嫁到地价上，致使地价过高。③在有限的用地范围内扩大非工业用地以获取较高的开发收入。④公司因不能及时回收资金，债务过重，而陷入财务困境。此外，以一个企业去开发一个区域，在前期可能没有问题，但区域土地开发完毕，批量引进生产性企业后，由一个企业去管理企业的管理方式，会导致大量不能通过交易方式实现的服务和管理如统计制度、经济纠纷等成为问题。(www.daowen.com)

（2）按投资主体划分

根据投资主体的不同，可分为以政府为投资主体的开发模式和以企业为投资主体的开发模式^[27]。

以政府为投资主体的开发模式

在以政府为投资主体的开发模式中，政府作为土地开发的主体，并承担最终的损益。政府的收入为土地出让收入，支出为征地、拆迁配套和财务费用。由于大多数开发区起步于基础设施并不完备的城郊地区，开发区的首要工作是进行基础设施开发，而当政府不能拿出足够的财政资金投入土地开发时，需通过一个承债主体融资，解决资金需求。一般是由一个与开发区管委会同时组建的国有开发建设总公司或者管委会委托授权的一个开发公司作为实体来运作融资、征地、配套；政府出让土地，并以收取的土地出让金来支付征地成本、财务费用，回购基础设施资产，不足的部分逐年用财政收入弥补。形式上开发区公司是融资主体，而地方政府是实际的投资主体。

该模式的特点为：①有利于政府的招商，集责权利为一体，土地让利和收益均由政府承担，而政府可通过财税来平衡预算。②有效地解决了开发的融资问题。③导入了市场化运作的机制，可避免政企不分所可能导致的一系列问题。

以企业为投资主体的开发模式

在以企业为投资主体的开发模式中，政府委托（授权）开发公司作为土地开发的主体，并由开发公司承担最终的损益。开发公司可以是政府全资公司或合资公司及上市的公共公司，政府将土地成片出让给开发公司，开发公司以土地二级市场的方式运作土地开发和经营。

以企业为投资主体的模式的特点是：①开发公司的压力较大，可促使开发效益的提高。②有利于发挥开发商的招商积极性，提高招商能力。③政府希望的招商工作往往与公司的效益产生矛盾。因此，在一般情况下，这种模式适合于土地开发有可能有净收益的园区；或者政府的财政能力较弱，而必须借助社会资本来完成具公共目标的园区开发。

目前，大部分开发区实行的是以政府为投资主体的开发模式。而苏州工业园区采取的是以企业为投资主体的开发模式，园区开发有限公司由新加坡政府牵头的外方财团和中方财团合资组建，公司主要负责苏州工业园区的开发。高标准的规划使公司在基础设施上的投入非常大，而周边的园区有政府财力的介入和较灵活的政策，使得苏州工业园区的土地招商遇到了很大的挑战。后来调整为中方控股，地方政府也提供了一定的财力支持，使该园区的开发经营步入良性循环。

（3）按管理层次划分

可分为三类：一是开发区管委会一级管理。大部分功能单一的开发区采取这种管理结构。有时是管委会加开发公司模式，或管理与开发功能合一。

二是决策和经营两级管理。一般用于一区多园的开发区。开发区有一个负责总体政策和规划的决策管理机构，下面每个园区还有具体的管理和经营机构。比如北京市中关村科技试验区、广州高新区以及珠海高新区等。

三是决策-管理-服务三级管理。由母城区政府组建协调领导小组，贯彻执行有关方针、政策；管理中心负责日常行政事务，主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况；服务中心主要为企业提供服务。深圳高新区即是采用这种形式。

（4）按财政体制划分

一类是有财税收入功能。即开发区管委会作为一级管理和服务部门，可获得开发区企业的税收分成，用来进行开发区的建设和发展。现有的大部分新设独立开发区均采取这种形式。另一类是没有财税收入权。园区管理机构或开发公司不能从企业的税收中提取留成，这种开发区大都是在老城区，税收收入归所在地政府，所需开支由市（区）财政列支，开发区管委会没有行政权力，主要负责制定政策等。如珠海高新区等。