开发区空间拓展的过程，本质上是开发区所在区域的政治、经济、社会演化的过程，城市政府、企业、社会组织等是动力主体，城市规划虽不是直接的社会动力，但其作为利益主体的机制协调者，对于开发区空间拓展具有重要的引导和控制作用：“引导城市向预期的目标发展，引导投资特别是市场投资向希望的地域、地区和项目投入；控制或避免市场投资向不希望的领域、地区或项目投入，或在不希望的时间投入，以保证城市健康、可持续地发展。”（王红，2005）^[13]但就过去开发区空间拓展的历程来看，城市规划与开发区的空间拓展的关系，在很大程度上是一种被动适应而非主动控制与引导的关系。

（1）目标层面：招商引资和经济增长为主导

“城市规划作为公共政策”的观点正在成为共识；新颁布的《城市规划编制办法》明确表述了“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。但在开发区空间拓展的过程中，城市规划并未充分体现其作为公共政策的基本属性，相反，一度成为地方政府追求经济效率、实现经济利益最大化的工具。典型的表现包括：

1）为招商圈地而编制规划。一些开发区编制规划时力图做到“满覆盖”，其实质却是在于为了在当时招商引资快速发展形势下满足开发商建设项目选址和获取不同区位土地的各种可能性（陈锋，2004）^[14]。

2）当规划与招商引资发生冲突时，迁就招商引资的要求而改变规划。市场与规划在土地资源的配置方面往往存在矛盾，市场强调的是单个土地使用的利益最大化，而规划主要是从城市的整体利益出发考虑资源配置问题。当矛盾发生的时候，城市规划迫于压力而妥协，土地无序开发等现象就难免会发生。

3）关注的对象高度集中于产业空间，对于人居环境的创造重视不足。开发区规划的主要目标是服务于招商引资的需求，也就是以经济目标为主，对于其他诸如社会、环境等方面的考虑必定不足，不少开发区仅仅是将生活性用地作为产业用地的配套性用地对待，很少从战略高度对开发区的经济、社会、生态、空间等各个领域进行整体考量和综合安排。(www.daowen.com)

（2）技术层面：空间拓展规模、构成和效益的控制引导不足

基于优化土地使用配置、节约有限土地资源的价值考虑，宏观层面城市规划的技术要点至少应包括对开发区空间拓展的总体规模、结构、效益、区位等的分析，微观层面至少应包括对不同地块的性质、强度等的合理规定。但在实际的操作中，城市规划却难以为其提供科学的、具有说服力的技术方案。

1）空间拓展的总体规模与结构方面。开发区的规划一般按照国家标准规范《城市用地分类与建设用地标准（GBJ 137-9）》来确定，而无视开发区作为城市产业开发和外向型经济集中地域，产业发展、人口结构、用地规模、交通出行等各个方面都与一般的城市地域有着显著不同的特征，其结果必然是两者之间出现巨大差距。比如按照国标规定，新建城市的规划人均建设用地指标宜为60.1～120 m2/人，而不少开发区的现状人均建设用地指标达到200 m2/人，远远超出规定标准，其中工业用地的人均建设用地指标过大是最主要的原因，工业用地占城市建设用地的比例（不少达到50%左右）也一般要大大高于国标的上限（25%）。

2）空间区位分布与产出效益方面。理论上讲，合理的产业空间布局能够促进产业之间的相互协作以及聚集效应的发挥，提高整体产出效益；此外，城市规划还能够通过设定产业进入的投资强度、产出效益等门槛积极引导产业的升级发展。然而，实践中城市规划对于各产业之间的相互关系以及不同产业类型的土地使用规律的研究十分缺乏。各专业化园区的分布格局往往是拍脑袋甚至是招商圈定的结果；而当一些开发商在囤积土地的动机驱使下“漫天要地”时，城市规划由于缺少基本的数据支持，只能按“需”给与，由此，城市规划很大程度上失却了防止空间无序拓展以及积极引导产业升级的调控功能。

3）地块的开发强度方面。据案例调查，一些开发区^[15]采用的工业用地的规划设计条件为：建筑密度≤40%，容积率≤1.2，建筑高度≤24 M，绿化率≥30%——这也是控制性详细规划中通行的指标限制方式。从这一规定来看，对于建筑密度、容积率以及建筑高度最大值的限定以及对于绿地率最小值的限定显然是为了保证开发强度限定在一定的范围之内，这种规定形式对于倾向于最大限度地利用土地以获取最高商业利益的经营性用地来说自然无可厚非，但对于工业用地这一规定本身的合理性则值得商榷。事实上，对于一些并无特殊技术工艺要求限制的工业企业而言，相对于当前土地资源紧缺的现状，1.2的容积率甚至可以说是偏低的规定，加上这一规定不设下限，从而在客观上起到了不鼓励提高开发强度以节约用地，相反鼓励工业企业浪费土地的作用。