有相当部分的高新区从自身禀赋上看就不具备智力密集的条件，它们的批准设立以及迅猛发展很大程度上与地方政府的强力促进密切相关。由于先天的不足，这些高新区的主体以经济技术开发区的形式存在，但也有一小部分区域具有较强的创新孵化职能。

（1）案例一：无锡高新区^[29]

无锡市于1991年1月在市区东南部建立外商投资区，规划总用地面积为5.45 km2，首期启动0.53 km2；1992年初更名为无锡经济技术开发区；1992年11月，经国务院批准为无锡国家高新区。1995年，为进一步拓展发展空间，无锡市进行了区划调整，成立无锡新区，与无锡高新区实行合而为一的管理体制。2002年和2005年先后经过两次区划调整，目前辖区面积220 km2。（图3-57）

工业是推动新区经济增长的主导力量。2005年，无锡新区GDP三次产业结构比为4.1∶71.4∶24.5，从业人口三次产业就业结构比为2.8∶76.3∶20.9。全区实现工业总产值1210亿元，规模以上工业总产值1136.8亿元。从产业构成上看，电子信息产业、精密机械及机电一体化这两大产业群占规模工业产值68%左右，其中，电子信息产业年产出额为580亿元，占全部规模工业的比重为51.1%（图3-58）。

图3-57　无锡新区位图

资料来源：无锡市规划局.新区规划，2006

图3-58　无锡新区支柱产业构成（2003）

资料来源：根据“无锡新区统计资料（2003）”计算得出

区内虽然拥有尚德太阳能、永中科技等民营高科技企业明星，但这些创新型的产业集聚仅占据极小的空间范围和经济规模，无锡新区的经济实力主要是由区内的外资加工型企业所支撑的。新区的发展承接了苏州工业园“亲商服务”（probusiness）的理念，这帮助无锡新区在多轮引资竞争中获胜，比如2003年在引进LG机械时与长三角其他城市的竞争，2006年在引进海力士项目时与上海的竞争，均以无锡新区的胜出而告终。当然，在并不拥有绝对优势和核心竞争力的情况下，无锡新区的胜出还以土地、税收和厂房等地方优惠政策的付出作为代价。比如，拥有6000名员工、2003年上半年以8亿美元的出口额位居江苏省第一的希捷公司，曾于1997年、2001年和2003年三次公开声称要在无锡撤资，以期望达到政府延长其原优惠政策或索取更多的政策扶持的目的^[30]。

2006年，三资企业完成工业总产值及工业增加值均占到全区工业总产值的70%以上。区内利用日资规模较大，成为国内著名的“日资高地”（图3-59）。2006年，无锡新区全区完成进出口总额225亿美元，其中出口110亿美元，进口115亿美元。在出口总额中，外商投资企业出口107.3亿美元，占出口总额的比例高达97.5%。仅希捷公司一家即完成出口23.1亿美元，占总量的21.0%；加工贸易82.7亿美元，占出口总额的75.2%。

图3-59　无锡新区外商投资企业按投资额地区来源分类（2003）

资料来源：根据“无锡新区统计资料（2003）”计算得出

2005年，无锡新区高新技术产业完成工业总产值755亿元，工业增加值189亿元，出口73亿美元，分别占全区总量的62.4%、70.5%和90%。但大部分高新技术企业主要以加工贸易为主，研究设计开发和销售“两头在外”，原材料和产品销售价格完全由境外的总公司控制。规模以上工业企业高新技术产业增加值率仅为15.7%。

以外资加工型企业为主的发展模式决定了无锡新区的人口结构与空间拓展。2005年，无锡新区全区总人口51万，其中户籍人口27万，流动人口24万，流动人口占比47.1%。

从空间拓展上看，大量生产制造企业的不断进入促使城市建设空间不断地向外蔓延，每一次行政区划的调整，其实质都是在已有空间资源消耗殆尽之时，为新区的招商引资再开辟一个新的战场（表3-13、图3-60）。

表3-13　无锡新区不同年份空间发展重点

图3-60　无锡新区片区划分示意

资料来源：无锡市规划局.新区规划，2006

据统计，1993—2001年期间，无锡新区以年均129公顷的速度出让土地，而自2002年起，新区进入土地出让的高峰期。2002年和2003年出让土地分别达到758和1441公顷；2006年，出让土地1039.3公顷（其中，工业用地578.4公顷，占比55.7%；商业用地210.1公顷，占比20.2%）（图3-61）。虽然行政扩区为新区增加了用地空间，但若按这样的出让速度，土地供应很快又将出现瓶颈。

图3-61　1993—2006年无锡新区土地出让情况

资料来源：无锡新区管理委员会国土局，http：//www．wnd.gov.cn无锡新区网

而与用地的快速消耗并存的是工业用地的低强度开发。图3-62所示是位于高新区A区范围内的已经发展成熟的地块，总建筑面积1497989 m2，建筑密度21.9%，容积率0.41。详细数据如表3-14所示。从数据分析可以看出：①建筑层数偏低，工业建筑除了少量4至5层的标准厂房，主要以单层专业厂房为主。②建筑密度21.9%，主要是由于单层厂房的大体量和大进深所形成。不少企业为了发展的需要，采用了分期建设的模式，空置用地比较多。③容积率仅为0.41，明显较低。

图3-62　典型地块

资料来源：无锡新区总体发展规划（2005—2020）

表3-14　地块使用性质及强度概况

资料来源：无锡新区总体发展规划（2005—2020）

由于在很长时期内新区一直遵循“单纯”工业区建设的原则，目前新区内生活功能发育不足。虽然新区在明确“新城”建设目标之后加大了中心商贸区以及社区建设的力度，但总体来说，与产业空间的迅猛发展相比，新区的人居空间建设仍然处于滞后的状态。2005年，新区除沪宁铁路以西的太湖科技园外的198.3 km2内，总建设用地（含农村建设用地）为104.8 km2，按51万人计，人均建设用地205.5 m2/人（表3-15）。从用地结构上看，工业用地明显比例较高。而由于人居空间开发的滞后，目前，在新区工作的不少人口仍旧居住在市区，造成了典型的上下班钟摆式交通现象。长江路作为目前最主要的与市区联系的道路，已经出现比较严重的上下班交通拥挤。

表3-15　2005年无锡新区建设用地现状

注：*不含已批未建用地；**含农村建设用地；***人口按51万人计。
资料来源：无锡新区总体发展规划（2005—2020）

2001年起，无锡新区明确提出了“新城”的建设发展方向。《无锡新区总体发展规划（2005—2020）》提出新区的总体定位为“以产业特点鲜明、区域功能完善、人文环境优越、经济社会和谐为主要特点的长三角示范、国内领先、国际一流的创新型国际化科技新城”；核心战略定位分解为“四区”：“国际先进制造业集聚区、国家科技创新先导区、苏南国际物流集散区、和谐宜人新无锡样板区。”（图3-63）

图3-63　无锡新区总体发展规划（2005—2020）

资料来源：http：//www．wndjs.gov.cn/ghxx.php？type=13无锡新区规划建设环保局网

（2）案例二：常州高新区^[31]

1990年代初，常州市在市区北部建立了规划面积0.5 km2的天安工业村，主要为科技产品的研发、孵化和生产提供服务，并为产品的市场化过程提供过渡空间。1992年，常州市在天安工业村基础上建立城北开发区，同年，被国务院批准为国家级高新区，开发区规划产业用地面积为5.63 km2，配套用地3.23 km2。1993年，基于良好的引资发展态势，开发区扩大至30 km2。1995年，为进一步拓展开发区的发展范围，在常州高新区基础上整合周边乡镇成立了常州新区，与开发区实行两块牌子一套班子的管理体制。2002年，在新区基础上成立新北行政区，辖区面积扩展至439 km2（图3-64）。

图3-64　常州新北区区位及各发展阶段示意图

资料来源：常州市新北区规划实施回顾与展望

与无锡新区一样，工业推动着新北区的经济增长。2005年，新北区三次产业结构比为3.4∶71.3∶25.3。但新北区外向型经济特征并不明显，主导产业也并不太明确（图3-65）。2004年，新北区372家规模以上企业中，外资和港澳台资企业的数量为94家，占全部规模以上企业数量的25.3%；完成工业总产值59.2亿元，占全部规模以上企业数量的39.4%。区内R&D活动也不活跃。据经济普查资料2004年新北区规模以上工业企业中有科技活动企业数仅占全部企业数的13.5%，有R&D活动企业数仅占全部企业数的9.8%；R&D经费支出18845元，仅占工业增加值的2.1%。

图3-65　新北区工业总产值主导产业构成（2004）

资料来源：根据经济普查资料整理绘制

外向经济不够活跃极大地影响了新北区在苏锡常三地开发区中的地位。从历史发展过程来看，1990年代初期三地开发区基本上处于同一水平线上，苏州工业园、无锡新区相对于常州新北区的优势并不明显。常州新北区与苏州工业园、无锡新区的差距拉大大致出现在1997、1998年，随后新北区的经济增长速度明显慢于苏州工业园和无锡新区（图3-66）。

图3-66　苏锡常三地历年国内生产总值、工业总产值变化

分析新北区外向经济不够活跃的原因，主要可能有两个方面：一是区位因素。苏州、无锡和常州三个城市地处两个大城市上海和北京之间，根据引力模型的粗略测度，苏州、无锡和常州三地受两大城市的综合影响呈逐步递减的态势（冯晓星、赵民，2004）^[32]。在吸引外资的发展导向下，常州新北区明显处于相对的劣势。二是开发区领导层的决策。1995年前后，受南方一些城市发展经验的影响，开发区领导层的发展思路向“以贸兴区”倾斜，产业发展一度从大力发展制造业转向发展商贸产业，并在条件尚不够成熟情况下规划建设了大量以金融商贸功能为主的高层建筑。其时正值大量的国际资本进入长三角地区，周边同类开发区如无锡新区、苏州工业园区、苏州高新区、昆山经济开发区等地抓住机遇，大力吸引外资制造业企业。相比之下，新北区未能有效把握住机会，在这一轮发展中被拉开了距离。尽管此后新北区一直力图赶超苏锡，甚至出现“铁本事件”这样的违规操作^[33]，但一直难以改变经济总量位居末位的现实。

从空间上看，三次具有重要意义的规划奠定了开发区空间拓展的基础：一是《城北分区规划（1990—2010）》，该规划明确了开发区建设初期的发展目标，并得到了很好的贯彻实施，规划地区的空间结构至今几乎保持未变；二是《常州城市总体规划（1996—2010）》，在行政边界从30 km2迅速扩大至116 km2、开发区无论是就其在整个常州市的地位还是其自身的整体结构都发生了剧变之时，该规划重构了开发区的空间形态，形成“三区合一”的空间布局结构，并一直延续至今；三是《新北区次区域（总体）规划调整（2004）》，该规划首次从新北区439 km2范围内对新北区的发展方向、空间结构等进行了全面整体的探讨，为进一步空间范围扩大后的城市整体发展指明了方向（图3-67、图3-68、图3-69）。(www.daowen.com)

图3-67　城北分区规划图（1990）及发展现状（2004）比较

资料来源：城北分区规划（1990—2010）

图3-68　常州新区总体规划（1996）及发展现状（2004）比较

资料来源：常州市总体规划（1996—2010）

图3-69　新北区次区域（总体）规划图

资料来源：新北区次区域（总体）规划调整（2004）

与无锡新区一样，新北区最初也遵循发展“单纯”工业区的思路。工业的发展推动了新北区人口的增长。1992年，城北分区总人口数为3.7万人，其中非农人口1.2万人；到2004年，整个新北区年末总人口52.35人，其中户籍人口40.21万人，暂住人口12.14万人。户籍人口中非农人口11.46人，占户籍人口的比例为28.5%。暂住人口中，约有75%的暂住人口是因为务工而来，主要来自内地，港澳台和国外暂住人口比例仅占0.8%。暂住人口中有43%的人口采用租赁房屋的居住形式（图3-70）。

图3-70　暂住人口事由及居住住所分布

资料来源：新北区公安分局人口及变化统计年报表（2004）
注：数据以获取建设用地规划许可证的数据进行统计，其中未列入道路征用土地。

到2003年末，整个新北区建设用地总面积达到48.3 km2，按非农人口11.6万计，人均城市建设用地超过400 m2。从开发区历年批准建设用地的性质上看，除1994年“以贸兴区”的思路下批准公共设施用地比例较高外，各年工业用地的批准均占据绝对主导地位（图3-71）。目前，工业用地占总建设用地的比例达到48.8%；居住用地和公共设施用地比例的两者之和占总用地比例的22.4%（表3-16）。

新北区也同样存在用地消耗过快与土地资源低效使用并存的现象。2000—2002年间，平均土地出让速度达到4.99 km2/年，而1993—1999年间仅为1.33 km2/年（图3-72）。2004年对发展相对成熟的高新分区的调查显示，45%的用地建筑密度低于20%，闲置土地占已批工业用地的25%左右^[34]。

图3-71　新北区历年批准建设用地数量及性质（单位：hm2）

资料来源：根据“新北区次区域（总体）规划调整（2004—2020）”相关数据整理绘制

表3-16　城市建设用地构成概况（2003）

注：现状人口按11.6万非农人口计
资料来源：新北区次区域（总体）规划调整（2004—2020）

图3-72　新北区历年土地出让数量

资料来源：土地出让数量根据《常州新区年鉴（1992—1998）》、《常州新区统计（2001）》、《常州市新北区统计（2002）（2003）》

高新区最初的空间拓展主要集中在东部偏南的原高新区起步区周边——高新分区的范围；1995年新区的成立使得空间范围剧增，随着高新分区30 km2的开发范围基本被开发完毕，开发区空间拓展出现了结构性的变化，呈现跳跃式发展，东部偏北的新港分区由于邻近长江港口的区位优势而先于中部地区得到开发，定位为滨江化工区，也由此形成了当前新北区建设用地布局分散、相对集中于高新分区和新港分区的格局：高新分区南和新港分区北之间的距离达到约19 km；高新分区和新港分区两者合计的工业用地占到全部工业用地总量的64%，高新分区更是承载了全部居住用地和公共设施用地的70%左右。

根据常州市总体规划，高新组团已被纳入主城区“一体两翼”^[35]的“一体”之中（图3-73）。新龙组团被《新北区次区域（总体）规划调整》确定为“城市北翼的中心”。

图3-73　常州市规划城市空间结构

资料来源：常州城市总体规划（2004—2020）

（3）案例三：珠海高新区^[36]

在珠江三角洲的6个高新区中，珠海高新区当前的经济规模仅次于广州高新区和深圳高新区，但珠海高新区超越其他三个珠三角高新区实际上只是最近几年的事情。

珠海高新区1992年经国务院批准成立，园区选址在远离市区30 km的三灶区，总面积9.8 km2，实行与三灶管理区合署办公的体制。园区最初的发展十分缓慢，1994年，国家科技部以“无所为”给予第一次黄牌警告。1998年，全国53个国家级高新区的平均产值达到580亿元，而珠海高新区总产值仅为20.5亿元，区内被认定的高新技术企业仅有3家，产值2000万余元，仅占全市高新技术企业产值的0.2%。而与此同时，高新区之外的地区却涌现了一大批在国内外享有盛名的高新技术企业，形成了高新技术产业“区外发展比区内快”的强烈反差。为此，国家科技部以该区经济总量小、结构差、高新技术产业和具有自主知识产权的企业少对珠海高新区再次予以警告。

1999年，珠海市委、市政府推出“功能区带动”战略，从六个方面重新构建高新区发展体系：①调整区位。经科技部批准将高新区原9.8 km2的面积由集中变分散，由分设在三个行政区域内的南屏、三灶、白蕉、新青科技工业园及广东珠海高科技成果产业化示范基地组成，形成“四园一基地”的格局。②调整机构。高新区与三灶管理区分离，重新建立管委会，在管理上推行“园镇互动”，每个园区设一个管委会，管委会的主任由园区所在的乡镇书记兼任，园区内具体管理服务工作由园区管委会负责，园区内税收亦归所在乡镇财政所收。③调整政策。市委、市政府出台了《珠海市经济功能区经济管理权限暂行规定》《珠海国家高新区科技工业园管理办法》《关于加快高新区发展的若干规定》等，以营造投资“洼地”。④调整投入机制。由市财政承担基础设施开发费用，每年不低于8000万元，5年内保持不低于10%的速度增长^[37]。⑤调整受益机制。高新区对项目实行“谁投资、谁引进、谁收益”的原则，高新区管委会只负责服务，不参与经营，也不分享利益。⑥调整管理权限。将国家授予高新区的市一级经济管理权限进一步下放给科技工业园管委会，各科技工业园实行“一个窗口对外、一站式管理、一条龙服务”，以简化办事程序，提高办事效率。

2000年3月，珠海市又出台了俗称“25条”的优惠政策，对入园企业施以税收、水电费等一系列优惠。2000年8月，为提高高新区的科技创新能力和水平，市政府与科技部火炬中心签署共建珠海科技创新海岸框架协议，地域设置在珠海唐家、金鼎一带，面积1.4 km2，与南屏、三灶、白蕉、新青科技工业园一起形成了高新区“四园一海岸”的发展格局（图3-74、图3-75）。

图3-74　珠海高新区科技工业园区位分布

图3-75　珠海市土地使用现状（2005）

资料来源：http：//www．zhuhai-hitech.com/display2.asp？skin=&id=69&open=0珠海国家高新区信息网；珠海城市空间发展战略（2005—2030）

这些措施实际上是一个既有优质资源重组的过程，它将全市范围内具有较好发展潜力的几个“极点”集中到高新区的名下，而并未增加和创造新的优质资源。但这的确为珠海高新区的发展带来了转机。区位的调整使得高新区具有了城市依托；“园镇互动”的体制避免了高新区工业园区与所在行政区的摩擦，调动了当地政府机构的积极性；投入机制为高新区的发展提供了财力支持。1999—2004年间，珠海市政府累计投入了12亿元，用于各科技工业园的基础设施建设，使近10 km2的土地全部完善了填土、通水、通电、通路、排水、排污、通讯、路灯、绿化等基础设施建设，为项目进入和发展提供了良好的硬件条件。园区因此而获得高速发展，期间各项主要经济指标的增幅超过55%以上（图3-76）。2004年科技部按照工业产出、发展速度、创新环境、高新技术产业四个大项、数十个细目的综合评价标准，珠海高新区在全国53家综合评价中排名上升到第16位。1998年，珠海高新区的工业产值仅占珠海市的3.7%，至2005年，实现工业总产值638.6亿元，占到全市工业总产值的40%；其中高新技术产品产值407亿元，占高新区总产值的63.7%，占全市高新技术产品产值的67%。珠海市2005年度的科技奖励的工业项目几乎全在高新区。

图3-76　珠海高新区部分经济指标历年增长

从各园区的经济发展来看，新青科技工业园的工业总产值、工业增加值等多项指标均占到高新区的一半以上，高新技术企业表现尤为突出，虽然高新技术企业数量只占全部高新区企业的14.2%，但高新技术企业和产品的产值占比均高达80%左右（图3-77）。

图3-77　珠海高新区分园区经济规模概况（2005）

资料来源：“国家高新区十年发展数据报告（1991—2000）”，“中国火炬计划统计资料（2001、2002、2003、2004）”，“2005年国家高新区综合发展情况分析”。珠海高新区管委会科技服务处。高新区合计数据与上报科技部数据存在一定出入，考虑到各园区比较研究需要，按原始数据录入。

新青科技工业园之所以对整个高新区的经济发展具有巨大贡献，主要与伟创力集团在新青科技工业园的落户有关。伟创力是一家致力于为汽车、工业制造、医疗及科技企业提供创新性设计与制造服务的世界级电子制造服务供应商，以贴牌加工为主。1996年，伟创力在新青科技工业园投资成立第一家外资企业伟创力科技有限公司，当时投资总额为3000万美元，1997年8月建成投产后当年的销售总额仅为75万美元。10年间，伟创力已由原来的一家公司扩展为十多家，包括：伟创力实业（珠海）有限公司、伟创力科技（珠海）有限公司、伟创力电脑（珠海）有限公司、伟创力精密注塑（珠海）有限公司、伟创力物流（珠海）有限公司、伟创力制造（珠海）有限公司等。目前，伟创力集团在园区内的12家企业中，有9家跨入珠海税收50强行列。2005年珠海伟创力集团工业总产值360亿元，占珠海全市（1610.53亿元）的22.3%；出口额29亿美元，占珠海全市的31.1%。

在伟创力的带动下，除2003年受到国际经济形势影响有所回落之外，新青科技工业园的工业总产值一直都保持着快速增长的态势，从1998至2003年间，年均增幅达到90%以上（图3-78）。2005年，伟创力集团工业总产值和出口产值占整个斗门区的80%以上。

图3-78　新青科技工业园工业总产值变化

资料来源：根据“新青科技工业园简介[OL].[2006-12-31].http：//www．zh-jingan.gov.cn/xqgyy/neiye.html珠海新青科技工业园网”整理绘制

不过，虽然伟创力产值规模巨大，所生产的产品也属于高科技产品，但其在高新区内的经济活动却并非技术密集型活动，以手机为例，伟创力将各供货商提供的零部件在园区内进行最后的装配，手机成品全部在海关的监管下通过园区的物流公司直接运抵欧美市场，其中部分手机进口返销至香港以及内地。而伟创力之所以选择在新青科技工业园落户，主要取决于园区优惠的税收政策和土地价格^[38]，以及珠海的口岸优势。

（4）简要评析

无锡、常州和珠海在高新区建设方面有着先天的不足，但这些城市却具有建设经济技术开发区所需要的吸引外资和发展生产制造项目的宏观区位优势。苏南地区历来有着强势政府的传统，无锡和常州两地的政府均较深地介入了高新区的发展，目前已经分别形成准行政区和行政区的发展格局；珠海市则是通过优势资源的重组使珠海高新区实现了从后进到先进的跃迁。在地方政府的强力促进下，三地高新区很大程度上承载了经济技术开发区的职能。

在吸引投资项目方面，三地高新区最重要的砝码是土地价格和优惠政策。无锡和常州高新区1990年代工业用地出让的均价在12万元/亩左右，而1999年之后的连续三年内，在各地开发区激烈的招商引资竞争环境中，工业用地出让的平均价格持续走低；直至2003年加强土地宏观调控以及对工业用地出让设定每亩8万元的最低保护价格后，工业用地价格才逐步回升。而据访谈了解，开发区在土地出让之前，通常需要完成土地的征用、付清国家的有关规费，以及进行土地的场地平整和道路、水、电、气等基础设施建设；如果新增建设用地指标超过当年的计划控制标准，政府还需要额外向其他地区购买耕地指标，并交足耕地复垦费以在全省范围内实现耕地“占一补一”的平衡。上述程序全部完成的总投入分摊到每亩土地至少在16万～17万元^[39]。工业用地的均价远不能与土地的开发成本持平。在土地价格极低的情况下，大部分企业粗放利用土地而节约建造成本，自建工业厂房以1—2层为主，开发强度普遍较低。

从高新区自身的角度出发，引资的获胜可能是一种收益高于成本的选择，但得到更多实惠的显然是投资企业。比如，无锡新区的海力士项目入驻^[40]实际上是韩国现代遭遇美国和欧洲惩罚性关税之后寻找新市场的结果，无锡新区的各种优惠让渡对于该项目投资中国并非是决定性的，而仅仅是起到了“锦上添花”的作用；就开发区而言，在一定程度上是人为地提高了外商讨价还价的能力。