大部分开发区最初所面临的外部环境作用力是基本一致的，开发区自身禀赋的强弱和地方政府的作用决定了开发区发展的程度和水平。但也有这样一类开发区，它们因偶发外部机遇而获得了意料之外的发展，并表现出一些有别于其他开发区的特质，比如苏州工业园区和中信大榭开发区。

（1）案例一：苏州工业园区——中新合作^[18]

苏州工业园区的诞生

苏州工业园是中国与新加坡两国政府间重要的合作项目。新加坡是亚太地区吸引外资的先行者，早在20世纪60年代中期，刚刚独立不久新加坡就提出了“出口导向型”的工业化战略，吸引外资，发展制造业和金融业。由于其优越的区位条件、良好的语言环境、廉价的土地与劳动力，在全球经济重组的大背景下，20世纪70年代早期就有大量外资企业如德州仪器、通用电气、惠普、飞利浦等相继进入。这些跨国公司带来的资金、技术以及新市场，推动了新加坡经济的快速成长，使得新加坡迅速完成了从不发达国家到发达国家的转变。“新加坡的工业化历史甚至很大程度上可以归结为一部FDI在新加坡的发展史（Kwong Kai-Sun等，2001）”。

在吸引外资方面，1980年之前，新加坡的直接竞争对手很少，其时，周边的马来西亚、泰国、印度尼西亚等周边地区都在集中精力搞“进口替代型”的工业化战略。但进入20世纪80年代之后，新加坡经济发展步入成熟阶段，工业化的进程推动了工资的快速上涨与资源的迅速消耗，而与此同时，周边各国也在全球化的影响下逐步得到发展，加入争夺外资的竞争之中。国土面积狭小的新加坡显然不可能继续在低成本的吸引外资竞争中获得成功。为此，新加坡开始了新的战略转变，于1990年提出了“战略性经济计划（Strategic Economic Plan）”，其中一个核心的思想就是“区域化（Regionalization）”，即通过参与到整个亚洲经济发展中建立起与国内经济互动的外部经济。“区域工业园（regional industrial parks）”计划正是这一战略的组成项目之一。所谓“区域工业园”，就是新加坡以其高质量的软件服务参与到欠发达国家的工业园建设中，形成一个既具有廉价劳动力、土地等低成本优势、又具有良好的工业基础设施和管理服务的园区，从而提高园区的综合竞争能力；新加坡则从该园区的成功营销中获取收益分成，实现低级生产要素提供者向区域中较高级生产要素提供者的角色转变。的确，新加坡在招商引资的经历中已经摸索出了一套工业房地产开发、管理与推广的成功经验，而这，正是其他欠发达国家在招商引资中所严重稀缺的优势。

1989年，首个区域工业园在印度尼西亚的巴丹（Batam）开始建设，巴丹与新加坡仅有一个小时的船程，而1990年的劳动力成本和人力成本仅为新加坡的1/4。虽然新加坡政府从巴丹工业园的具体获益不得而知，但许多迹象表明巴丹工业园正在通过工业地产销售及厂房租赁以及管理收费等获得收益。1992年，新加坡经济发展局（Singapore Economic Development Board）建议新加坡政府可以考虑在其他国家建立类似的工业园区，并相信这类园区将因新加坡高质量的工业基础设施开发与管理经验的注入而比其他的工业房地产更具吸引力；园区的设立不仅能为新加坡带来经济利润，而且，还能有效地密切邦交关系，实为一举多得之事。

其时，正值中国改革开放初建成效，首批14个国家级经济技术开发区吸引外资的发展思路正在开始向其他地区推广。1992年春天，邓小平同志在南方谈话中曾明确提出，要学习借鉴新加坡经验，这引起了新方的兴趣与关注。两国政府基于FDI的发展战略在合作开发工业园区中找到了共同的利益着眼点。新方政府和中方政府都相信，双方之间合作性的吸引外资项目将远比竞争性的吸引外资项目收益更大，新加坡工业基础设施开发、建设与管理的专业经验与中国丰富而低廉的生产要素这种互补性的结合，必将带来双赢的局面。

经过多次磋商，1994年2月26日，中国国务院副总理李岚清与新加坡内阁资政李光耀分别代表两国政府签署《中华人民共和国和新加坡共和国政府关于合作开发建设苏州工业园区的协议》，苏州工业园区由此诞生，作为一项跨国合作方案，苏州工业园区将中国的“经济技术开发区”和新加坡的“地区工业园”糅合在一起，使得新加坡实现了“新加坡在苏州”的事业，中国则建设了一个“苏州的新加坡”。

合作工业园区的定位十分明确，就是要吸引外资。为了找到一处合适的选址，曾进行过多轮的选址方案比较。新方在选址上有如下两方面的原则性考虑：第一，要有产生集聚经济的潜力；第二，交通条件良好。关于这两点，上海浦东似乎是不错的选择，但考虑到选址在浦东将有可能使园区建设很快面临成本上升的压力以及有可能受到上海市强势政府的较多限制，浦东方案很快被排除。其他经济较为发达的几个省份如山东、广东和福建，虽然这两方面条件的条件也比较符合，但考虑到山东已有不少日本、韩国公司集聚，广东、福建则有不少港澳台公司集聚，有可能会影响竞争优势的发挥，也先后被排除。江苏则被认为是比较理想的选择，因其不仅历来是中国最为富庶的地区之一，而且，人力资源水平较高。在城市的比选中，苏州因交通方面的优势以及其良好的城市美誉度最终在与南京、无锡的比较中脱颖而出。

在明确了在苏州建设园区之后，在苏州的哪个区域建设摆上了议事日程。苏州古城不到5 km2，为了“保护古城风貌”，苏州市政府从1990年开始在古城以西建设苏州新区，到1992年，新区的建设已接近10 km2左右，并被国务院批准为国家高新区。苏州市政府曾经提出将园区选址在苏州新区的方案，但新方并未采纳，认为选址在新区将不得不花费大量的时间与精力去与新区已建成部分进行协调，与其这样，不如选址在当时还是一片农地的古城东翼，而且这一区域与上海的距离更近。园区最终选择在城东金鸡湖畔，其时，苏州进行了行政区划调整，将郊区的娄葑乡，吴县的跨塘、斜塘、唯亭、胜浦四个镇划归苏州市人民政府直接管辖，由苏州工业园区管委会行使行政管理职能。由此，园区的辖区范围约208 km2，其中，中新合作区规划面积70 km2。以后2002年、2004年和2005年在原辖区基础上先后进行3次局部行政区划调整。至今，园区行政区域面积为288 km2，下辖三个镇，户籍人口26万（图3-24）。

发展中的波折

园区的管理与开发建设实行政企分开。管理上，园区共有三个层次的管理框架，最高层是中新联合协调理事会，由两国副总理分别担任理事会中新双方主席，中国外交部、商务部、发改委、财政部、国土资源部、建设部、海关总署和新加坡外交部、贸工部、国家发展部、环境部、经发局等有关部门及江苏省政府和苏州市政府的负责人为理事会成员，定期举行会议，及时协调解决园区发展中的重大问题；第二层是由苏州市政府和新加坡裕廊工业区裕廊镇管理局组成的双边工作委员会，定期开会；第三层是由苏州工业园借鉴新加坡经验办公室和新加坡贸工部软件项目办公室组织的管理委员会，经常碰头开会，解决日常问题（图3-25）。作为苏州市政府的派出机构，管委会在行政辖区范围内全面行使主权和行政管理职能。管委会下设15个职能局（办），工作人员面向全国招聘，为副地市级建制。其主要职能包括：根据国家法律法规和上级行政部门的授权，自主地行使园区周边地区行政管理和经济管理权；自主地、有选择地借鉴新加坡经济和公共管理经验；监督检查工业园区经济发展规划的实施；制定并组织实施园区周边地区经济和社会发展规划；加强社会管理职能，创造良好的社会发展环境，保证工业园区经济和建设的正常运行。

图3-24　苏州工业园区位

资料来源：根据苏州行政区划在苏州总体规划图上绘制

图3-25　苏州工业园区组织架构

资料来源：http：//www．sipac.gov.cn/yqjj/t20031219_1771.htm苏州工业园区网

园区的开发主体为中新苏州工业园区开发有限公司（CSSD，China-Singapore Suzhou Development），该公司由中新双方财团合资组建，新方为大股东。参加中方财团的有中央和省市的国有企业14家，参加新方财团的有新加坡和欧美日等国的24家公司^[19]。公司的主要职能包括基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务。

苏州工业园的开发建设得到了中新两国政府的高度重视和全力推动。在项目审批、外事管理、海关物流等方面，苏州工业园被授予了国内独一无二的管理权限，形成了“不特有特、特中有特”的政策优势^[20]；同时，园区建设吸收了新加坡多年来在城市规划、经济发展、公共管理和社会保障机制等方面的经验，营造出了非常成功的投资环境。

1994至1997年，苏州工业园区一度成为中国最成功的吸引外资的园区。园区的FDI以年均20%的速度增长，并带来了园区的高租售率。到1997年，首期开发的用地仅有10%还未售出。然而，1997年亚洲金融危机对园区发展造成了严重的影响。工业用地难以租售，承租者减少就意味着CSSD的收益减少，而不能获取收益，实际代表着新方的利益将难以兑现，这大大背离了新方的合作初衷。事实上，亚洲金融危机应该说是一个导火线，最主要的原因在于中新双方对于苏州高新区的分歧上。

从区位优势上看，苏州高新区几乎与苏州工业园不分伯仲，包括邻近上海、交通方便、依托苏州老城等等，同时，苏州高新区也曾多次到苏州工业园学习新加坡经验，并从中吸取了大量的体制建设等方面的操作经验。在苏州工业园快速发展时期，苏州高新区也得到了迅猛的发展。然而，苏州工业园一直并未把苏州高新区作为一个竞争对手。一位新加坡的官员这样比喻：“工业产业的区位选择就像买车一样，尽管都是四个轮子，但有的人买奔驰而有的人买经济型的车。”也就是说，苏州工业园与苏州高新区定位的目标各不相同。在市场足够大的情况下，这种差别化战略是易于成功的，但在金融危机的影响下，两个园区不得不开始争夺一个有限的外资群体。相比之下，苏州高新区的优势则开始显示出来。其中最关键的一点是苏州高新区的土地价格低。据统计，1996—1999年间，苏州高新区的土地价格约为30～40美元/m2，苏州工业园的土地价格约为50～70美元/m2（同期浦东新区的土地价格为80～100美元/m2），苏州高新区每单位土地价格比苏州工业园约低20%～40%。从市场的角度看，苏州工业园土地价格高于苏州高新区很正常，因为园区的确提供了更高质量的服务，比如：苏州工业园地势低洼，为了妥善解决水患问题，新方坚持将土地整体填高95厘米，超过百年一遇洪水位，而非采用更经济的筑堤围堰方法。1999年，苏州遭遇百年一遇特大洪水，苏州古城以及新区均遭水患，而苏州工业园内则安然无事。当然，填土的工程成本也必然要反映到土地价格上。但令苏州工业园难以接受的是，考虑到解决就业等方面的因素，苏州高新区在特定的情况下可以为了引资的成功而不惜将土地亏本甚至无偿出让。而对于苏州工业园CSSD这样具有硬预算约束的开发主体而言，这是不可想象的。在市场大环境较差的情况下，苏州工业园区实际利用外资大幅下降（图3-26），严重影响到了CSSD的效益。事实上，CSSD首期开发的8 km2的土地是用成片开发的模式，初期土地销售以利润微薄的工业用地销售为主，但是每年财务费用和管理费用较大，因此在2000年底前年年亏损，累计亏损达到了7512万美元，资产负债率一直居高不下^[21]。

苏州高新区的低成本竞争引起了新方的不满，新方认为苏州市把更多的精力放在中方控制与管理的高新区，对中方占股35%工业园区的重视程度不够，使得资源被分散，并建议撤销苏州高新区，以便减轻园区的压力。而中方则认为与苏州高新区相比，苏州工业园拥有更优惠的政策，而且，高新区是在工业园区之前建立的，没有理由将其撤销。此外，双方合作的过程还出现了一些其他方面的分歧。比如，中方曾擅自动用了两块应转让给新方控股的中新苏州工业园区开发有限公司的土地，影响了公司的经济效益。虽然后来中方补办了向公司转让那两块土地的手续，并从苏州市其他区域调集了一批精兵强将充实园区管理，但矛盾仍然没有化解。

图3-26　苏州工业园历年利用外资及投资总额

资料来源：根据http：//www．sipac.gov.cn/（苏州工业园区网）相关数据整理绘制

双方经过一年多的协商，终于得出了一个比较满意的解决方案。1999年6月28日，新中两国政府代表签订谅解备忘录，宣布从2001年1月1日起，新加坡不再是苏州工业园区开发公司的大股东，园区的主要管理权将移交中方。

自2001年开始，全国房地产热开始兴起。园区住宅价格单价由1500元/m2迅速涨至2005年的超过5000元/m2。CSSD在2001—2003年间分别实现净利润760万元、1106万元、7063万元，到2003年底已经彻底消除累计亏损，净资产恢复到1亿美元，首次实现分红100万美元，2004年上半年，CSSD实现当年赢利1008万美元^[22]。

截至2006年9月，园区外资企业完成工业总产值1117.5亿元，占全部工业总产值（1477.2亿元）的75.6%。投资上亿美元项目超过60个，53家世界500强企业在区内投资了85个项目。电子信息是全区的第一大产业，2005年该行业固定资产投资占全部制造业比例的一半左右（图3-27）。园区已成为中国最大的液晶面板出货基地和芯片封装测试基地，大型客车和芯片产能均居全国前三位。

图3-27　苏州工业园产业构成及固定资产投资完成情况按行业分类（2005）

资料来源：根据http：//www．sipac.gov.cn/（苏州工业园区网）相关数据整理绘制

苏州工业园的规划

苏州工业园的规划不仅是一份漂亮的图纸，而且为苏州工业园良好投资环境的创造起到了重要的作用。其中的一些规划理念，至今看来仍旧极富新意。具体而言，有以下几个方面：

1）定位具有前瞻性。虽然苏州工业园诞生于中新双方合作吸引外资的思路，但园区的规划一开始就明确了其发展目标之一是“作为60万人口的家园”，而不是一个单纯的工业区，与之相应在策略上提出了“提供足够的和种类多样化的住屋”“提供良好的社区设施”等等（表3-8）。根据这一定位，园区对70 km2中新合作区内的工业、住宅、绿地、商务等用地按32%、22%、14%、2.4%的比例做出了明确规定。此外，规划借鉴了新加坡邻里中心的建设经验，以有效地实现人居空间与产业空间的同步协调发展。由于一开始就明确了“新城”而非“工业园区”的发展思路，园区在发展过程中有足够的弹性应对因规模的不断扩大带来的城市综合功能的需求。

图3-28　苏州工业园总体规划图

资料来源：http：//www．sipac.gov.cn/tzhj/t20031212_1246.htm苏州工 业 园区网

表3-8　苏州工业园的目标与策略(www.daowen.com)

续 表

资料来源：苏州工业园区首期开发区总体规划报告

2）与城市的空间结构关系良好。园区明确了其与苏州古城的关系为“在现有的城市旁建造一个现代化的新商业中心，减轻古城所面对的发展压力，从而辅助这个历史城市继续扮演苏州的文化和行政中心的角色”，以一条东西向的主轴线与古城区和新区连通（图3-29）。因此，园区不仅是作为一个拥有“现代化商业中心”的独立城市组团，而且，轴线的串联使得园区与古城之间形成了良好的功能、空间、交通关系。在园区开发的初期，园区可以依托古城而启动；而在园区建设过程中，又可以有效地吸引古城内居民、工业企业向园区转移；最终，园区与古城之间可形成各具特色、互为补充的功能组团。

图3-29　苏州工业园与苏州古城、新区的结构关系示意

资料来源：苏州工业园第二、三区总体规划报告

3）园区内合理的空间布局。苏州工业园区从西向东共分为三期地段：“第一期为拥有平衡的居住和工业用地的新式和现代的商业中心；第二期为科技中心，水域沿岸的环境和翠绿的景色，提供一个从事研究及开发活动的高科技工业园，以及具有高素质湖滨居住空间的优良环境；第三期为自给自足的新镇。”“商业中心分层次进行规划，在第一区地段内的商业核心区同时为园区和整个苏州市服务，在第二和第三地段内的卫星镇中心为个别的卫星镇服务，所有三个地段内均设置邻里中心，为邻里居民服务”。

在第一期地段内，采用了一种独特的功能布局结构。商业区居于中心地带，其南北两侧，由内向外依次是居住区和工业区（图3-30）。这种布局结构不仅使得工作地点和公共设施靠近居住，有利于减少交通出行；而且工业区运输量大，重型车辆多，被布置在园区的外围紧靠交通干线，可以自然地实现交通分流，重型交通与轻型交通、居民上班和逛街的人流分开。此外，在开发时序上，明确了由外向内、由产业区开发到商住用地开发，再到中心服务区开发的功能空间开发序列。目前，产业用地的开发已经基本完成，居住用地和商业用地的开发不同程度地展开。显然，这种开发时序不仅符合园区开发建设的市场发展规律，而且有效保证了开发主体因城市开发带来的土地升值收益的最大化，实现了城市功能、结构与土地价值在时空上的统一。

图3-30　苏州工业园首期用地规划图

资料来源：苏州工业园区首期开发区详细规划报告

实践证明，在苏州遵循“全面保护古城风貌”、古城内的建设活动受到严格控制的形势下，苏州工业园的适时高品质开发不仅提供了市区工业空间调整的场所，满足了苏州旧城改造和老企业的资产重组、民营企业的迅速发展的空间需求，而且吸引了许多城市要素向园区的转移，包括大量城市商务职能的转移与开发等。目前，园区住宅的平均价格甚至已经高于市区平均价。

（2）案例二：大榭开发区——中信的战略投资^[23]

大榭原是北仑区的一个海岛乡，浙江省宁波市东部，距宁波市中心约40 km（图3-31）。1992年4月，时任全国人大常委会副委员长、中国国际信托投资公司董事长的荣毅仁考察了宁波市，酝酿参与宁波开发；7月，经市政府同意，北仑区人民政府通过中信宁波公司推荐开发大榭岛；11月，中国国际信托投资公司（后更名“中国中信集团公司”，以下简称“中信公司”）与宁波市人民政府签订了《关于宁波市北仑区大榭岛土地成片开发协议书》，规定宁波市将其管辖的大榭本岛及附近岛屿的土地使用权有偿出让给中信公司，由浙江省人民政府与中信公司共同报国务院审批。1993年3月，国务院《关于浙江省宁波市大榭岛土地成片开发建设问题的批复》（国函[1993]27号）原则同意中信公司成片开发大榭岛，“将大榭岛建成一个以出口加工、新技术产业为中心，以国际贸易、货物中转、仓储运输为支柱，第三产业较为发达，功能齐全、环境优美、布局合理，具有世界一流水平的大型国际港口和外向型经济区”。开发区内实行经济技术开发区的政策，包括从批准之日起五年内新增财政收入全部留用，用于基础设施的投入，享有3000万美元以下项目立项审批权等等。

图3-31　大榭开发区区位图

1993年10月，大榭开发区成立管理委员会，作为宁波市政府的派出机构，代表市政府行使管理职能；1994年4月，设立了中信大榭开发公司，代表中信公司具体负责大榭的开发建设工作；同时，中共宁波市委建立大榭开发区工作委员会；三家合署办公。1998年10月25日，国土资源部作出《关于宁波市出让大榭岛建设用地的批复》（国土资函[1998]318号），一次性批准大榭土地成片开发出让，项目用地无须再行上报审批。开发区包括大榭本岛和周围十三个小岛，规划面积35.8 km2。其中大榭本岛面积30.84 km2，离大陆最近处约500米。开发区拥有海岸线26 km，其中深水岸线10.7 km，20—30米的等深线离岸不到100 m，建港条件得天独厚，具有发展临港大工业和港口运输业的优良资源禀赋。

2002年，开发区的建设目标修改为“把大榭建成一个以港口为依托，以工业为基础，以出口加工、内外贸易、仓储运输为支柱，第三产业发达、功能齐全、环境优良的港口经济贸易区”，并载入《宁波大榭开发区条例》。

大榭开发区开发建设采取的是企业化治理模式。在管理运作上，由中信大榭开发公司负责开发区的开发建设工作，开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让。管委会只负责行政管理事务，主要是制定规划，制定制度规范和落实政策，提供公共服务，不直接参与经营。公司的“政府化”特征明显，开发公司的总经理和管委会主任为同一人，开发公司和开发区管委会中很多职能机构是“两块牌子，一套人马”。

在财政体制上，1993年，宁波市人民政府与中信公司签订《关于大榭岛成片开发管理体制及有关问题协议书》中明确，“按国家对经济技术开发区实行的财税政策，管委会所管辖范围内一切财政收入，除原大榭乡上缴的财税收入，以1992年实际的上缴额为基数，以后每年通过原渠道按年递增10%上缴外，均返回‘大榭开发区’，用于大榭岛开发建设”。

整个“九五”期间，大榭开发区的发展十分困难，几乎难以招到合意的项目。而“十五”期间，开发区进入了快速迅猛的发展阶段（图3-32）。这很大程度上与国内外经济宏观形势以及国家战略重点向能源方面的转变密切相关。国内方面，受经济较快增长的影响，城乡居民消费需求结构发生变化，由满足吃穿和一般日用消费为主开始转向购买住房和汽车消费，需求结构的变化增加了对重化工业产品的需求；同时，城镇化的进程逐步加快，城镇人口平均每年增加一个百分点，即1300万人左右，各地政府纷纷扩大城区面积，加快旧城改造和城市基础设施建设，从而增加了对钢材、建筑材料等的需求。高耗能的重化工业的快速发展也使得能源工业成为投资建设的重点。国际方面，世界经济发展加快，对石油和化工产品的需求稳定增加，良好的国际形势为国内石油和化学工业的进出口繁荣创造了有利的条件。国内产品积极的市场走势、巨大的市场潜力以及宽松的环境限制条件等促使世界众多跨国石油和化工企业纷纷新建或扩建产能，在国内掀起新一轮石油和化工投资热潮。

图3-32　宁波大榭开发区部分经济指标历年增长

资料来源：根据2005年大榭开发区统计年报整理绘制

2005年，开发区完成工业总产值106.94亿元，其中，外商投资企业完成85.83亿元，占比80.2%。已有英国BP、香港招商局、日本三菱化学、伊藤忠、三菱商事等跨国企业和中石化、中海油、中国石油、烟台万华等国内外知名企业投资兴业。开发区初步形成了港口物流、临港石化和能源中转三大产业基础，已成为国内最大的MDI生产基地、原油和LPG仓储中转基地。

图3-33　大榭开发区总体规划

资料来源：http：//www．citic-daxie.com大榭开发区网

图3-34　大榭开发区现状

资料来源：google-earth

开发区全区规划工业和港口仓储用地面积12.8 km2。截至2005年底，已使用建设工业和港口仓储用地7.27 km2，占比56.8%。开发区年末总人口4.06万人，其中户籍人口2.42万人，登记暂住人口1.64万人，暂住人口占总人口的40.3%。

（3）简要评析

苏州工业园是全国开发区中的佼佼者，据商务部评价，2005年苏州工业园区的得分仅次于天津开发区列第2位；国内有不少开发区则将其视之为学习的楷模。而这一切，与苏州工业园全面承接新加坡经验密不可分。可以说，中新合作的背景使得苏州工业园的发展从一开始就带上了鲜明的印记，呈现出一些与其他开发区不同的特征。通过吸收和借鉴新加坡在相关方面的有益经验，苏州工业园不仅自身取得了快速的发展，而且，为中国开发区的发展积累了宝贵的经验。而其发展过程中的波折以及其所取得的经济绩效，实际上是开发区发展与其所处政治、经济、社会等背景环境互动的一个生动的缩影。在苏州工业园的发展中，中央政府不只是中介角色，更是直接涉入的主角之一，国家行政与国家资本同时介入其中。然而，尽管中央政府具有上述的重要角色，但从实际运作的情形观察，地方政府才是真正的运作者，拥有相当大的自主发挥空间（张家铭等，2001）^[24]。对于地方政府而言，税收等实际的利益更加真实和触手可及。苏州工业园区发展中出现的一些波折，实际上是在中国特定的体制环境背景下，地方政府与中央政府博弈过程的反映。

大榭开发区的开发建设可以被认为是中信公司在20世纪90年代的一次极富眼光的长远战略投资。但随着开发区的快速发展，企业化治理也必然地面临着一系列的问题。在早期，中信公司可以通过销售房地产、厂房等资产取得的利润弥补基础设施的建设，修建的基础设施数量越多、质量越好就越能带动房地产、厂房等资产的销售。但目前，随着开发区的土地基本用完，开发公司不能继续通过销售房地产、厂房等资产的收入弥补基础设施成本，如果工业性项目的税收没有很大的增幅，开发区的财政将出现困难。此外，开发区内社区发展、社会事业建设等方面不可能长期依赖开发公司来进行管理。宁波市与中信公司关于大榭岛的开发协议并未涉及建成之后的大榭开发区的去向问题，而就开发区自身的发展而言，长期由企业来进行治理显然是不合适的。