（1）基于政策设计的比较

在实际的政策方案设计中，经济技术开发区与高新区共性和差异性并存。

共性

高新区建设之时，经济技术开发区已经取得了一定的经验和成绩，因此，高新区的很多政策设计参考了经济技术开发区。其主要的共同特征在于其“特殊性”，包括地域的特殊性、政策的特殊性和体制的特殊性。

地域的特殊性是指开发区在地域选择上有所讲究，并非任何地方都可以建设开发区，而是需要具备一定的条件。总体来看，经济技术开发区和高新区都设在省会城市、中心城市或交通枢纽地带，所在地区经济较发达，工业基础雄厚，教育科研水平高。

政策的特殊性是指开发区在“白手起家”的情况下，为了吸引外部的生产要素必须形成政策的“洼地”，提供比普通行政区优惠的政策来吸引区外或国外的投资者，这些优惠政策包括税收、外商投资、土地供给、项目审批、企业创办、人员出入境、产品进出口等方面。

体制的特殊性是指开发区的体制与开发区以外的其他地区的体制不同，其特点是精干、高效的服务型管理体制而非行政命令型管理体制。开发区政府的主要工作是提供园区公共产品，如基础设施服务和软环境建设。企业是园区经济活动的主体，实现园区设立的目标。政府不干预企业的日常生产经营活动，主要依靠经济手段，充分运用和发挥市场、法规、投资、税收、海关、土地等各种杠杆的调节作用来推动开发区的发展。

差异性^[73]

虽然高新区的很多特点源自经济技术开发区，但两者之间又存在一定的差异。主要表现在：

1）目标设定上。两类开发区的目标均在于发展经济和推动科技进步，但各有侧重。经济技术开发区作为对外开放整体战略的重要组成部分，其目的是要在一定的区域内集中力量建设完善的基础设施，创造对外资有较强吸引力的“小环境”，较快地形成外商投资企业群体，引进先进的技术和经营管理方式，推动科技进步，扩大出口创汇，带动所在地区的经济增长，因此国家明确其指导方针为“三为主、一致力”，即“以工业项目为主，吸收外资为主，出口为主，致力于发展高新技术企业”；高新区作为国家“火炬计划”的一个组成部分，其目标在于通过形成局部的优势环境来培育创新型企业，发展民族高新技术产业，并带动传统产业改造，以实现高新技术成果商品化、产业化和国际化，推动科技与经济的一体化发展。

2）区位选择上。为了吸引外资，降低投资者的成本，经济技术开发区主要选址在产业空间广阔、交通条件较好、适合大规模产业发展的地区，而且，考虑到经济体制的影响，通常选择在离开母城区、区域相对比较独立、便于封闭式管理的地方；高新区是培育和发展高新技术产业的基地，智力密集是首要的考虑因素，因此，一般位于城市建成区内部，有大学和研究所的依托。(www.daowen.com)

3）政策支持上。两类开发区都是通过与周边地区的政策落差，形成产业发展所需要的良好软件和硬件环境，从而为自身构筑起成长的巨大空间。但政策对象存在差异。据成文的规定，经济技术开发区的政策优惠主要是针对中外合资经营、中外合作经营、外商独资经营的生产性和出口加工型企业；高新区的优惠政策旨在大力扶植高新技术企业。此外，高新区的政策强度要远低于经济技术开发区，与经济技术开发区“以地界为线”的税收优惠政策不同，高新区税收优惠政策的实施是一个“有限区域、既定群体、吐故纳新”的动态过程。进入高新区的企业只有经当地省级科技部门按照国务院颁发的高新技术企业认定标准认定后，才可以享受国家的优惠政策。无论是内资或合资的经认定后的高新技术企业，当地省级科技部门每年都要进行复查，复查不合格的将被取消高新技术企业资格，不能再享受国家优惠政策。

4）宏观管理上。设立这两类国家级开发区的审批权都在国务院，但归口管理的部门不同。经济技术开发区的设立由所在地的省级政府报国务院审批，国务院授权商务部（原对外经济贸易合作部）进行宏观管理、区域调整和业务指导；高新区的设立也由所在地省级政府报国务院审批，国务院授权国家科技部对其进行宏观管理、区域调整和业务指导，并实行“封闭式管理、开放式运行”，以及“总量控制、定期考核、优上劣下、分类指导”的动态管理模式。

表1-9　经济技术开发区与高新区的预设目标与特征比较

（2）各自的理论基点

从经济增长的角度看，传统的经济增长理论以土地、劳动和资本作为主要生产要素，认为经济服从于成本递增、报酬递减规律。典型的代表为“哈罗德-多马（Harrod-Domar）”经济增长模型，将经济增长的根本动力归结于资本的积累，资本积累越多，经济增长越快。直到20世纪80年代初，经济学家们在解释“经济增长之谜”时，才认识到长期而持续的经济增长的关键是报酬递增^[74]，从而导致了“报酬递增-不完全竞争”的范式转换，并形成新经济增长理论。其核心观点为：经济增长是经济系统内生因素作用的结果，而不是外部力量推动的结果；内生的技术进步是推动经济增长的决定性因素；知识外溢和技术创新是经济长期增长的发动机和收益递增的源泉。

出口加工区强调吸引外资投入，增加资本积累，而吸引外资的主要手段是应用廉价的土地、劳动力以及税收优惠，也就是说，其本身预设了土地、劳动和资本作为经济增长的主导要素，是基于传统的以及新古典的经济增长理论的；而科技园区强调技术创新、人力资本等的重要作用，其理论基点在于新经济增长理论。由于长期经济增长依靠的是规模报酬递增，这决定了出口加工区只能作为在经济发展相对落后阶段的一种选择，而不可能成为长期经济增长的源泉。当经济发展已经积累了一定的基础后，以投资为主导的经济增长战略就不再是一个均衡战略，需要向以技术进步为基础的增长战略的转变。就这个意义而言，出口加工区和科技园区分别对应着两种不同的经济发展阶段。

就中国的经济技术开发区和高新区而言，由于国内经济的总体发展水平较低，高新区的发展不可能完全采取自主创新的途径，这决定了两者在发展途径的选择上存在一定的联系和共性，基于自身的特点在不同的发展阶段应有所侧重和不同：

1）经济技术开发区在发展的早期阶段，吸引外资企业的主要目的可较侧重于资本积累以迅速实现经济增长；但当已经具备一定的经济实力之后，实现资本积累的目标应逐渐淡化，转向实现外资企业的技术外溢。

2）高新区吸引外资企业的根本目标不在于资本积累，引入的外资企业应当成为开发区的技术源，这是高新区与经济技术开发区吸引外资的重要区别。此外，吸引外资科技型企业应该与培育本土科技型企业并行不悖，前者主要是为后者服务，不能喧宾夺主；当发展到一定的阶段之后，应逐步减少外资企业比例，强化开发区的自主创新能力。