（1）经济技术开发区的设立

经济技术开发区直接源于我国对外开放总体格局的需要，它与经济特区、沿海开放城市一起构成了我国对外开放的三个不同层次。20世纪70年代末，中国开始转入以经济建设为中心的历史发展轨道，并实行改革开放的战略方针。1978年，广东省从国外兴办自由贸易区、出口加工区取得的成功经验中得到启示，提出可以利用广东毗邻港澳、华侨众多的优势，在沿海某个城市划出一块地方，设立类似于国外的自由贸易区或出口加工区的特殊区域，实行有别于其他地区的特殊政策，以促进经济发展。该建议得到了中央的肯定，并计划先在深圳、珠海两地试办“出口特区”，待取得经验后，再考虑在汕头、厦门两地设置。1980年，中共中央在广州召开广东、福建两省会议，正式将“出口特区”定名为“经济特区”^[19]。同年，正式批准在广东省的深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市设立经济特区。

1984年初，邓小平视察经济特区时，肯定了建立经济特区的政策和特区建设的成就，并指出“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口”，还提出“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策”^[20]。1984年春，国务院召开了进一步对外开放14个沿海城市^[21]的座谈会，会议作出重大决策，在总结成功创办经济特区经验的基础上，创办经济技术开发区。座谈会之后，沿海经济技术开发区陆续建立。至今，全国共有54个国家级经济技术开发区（含5个享受国家级经济技术开发区政策的园区）。

1）20世纪80年代第一批（14个）：20世纪80年代共有14个国家级经济技术开发区获批建立，包括：1984年9—12月，大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、广州、湛江、天津、连云港、南通10个经济技术开发区；1985年1月，福州经济技术开发区；1986年8月，上海闵行、虹桥2个经济技术开发区；1988年6月，上海漕河泾经济技术开发区。第一批经济技术开发区的设立，呈现出较强的地方被动型与中央强力管制型的特点（鲍克，2002）^[22]，批准设立一般大大超前于起步开发时间。

2）20世纪90年代第二批（18个）：20世纪90年代，随着市场经济体制目标的确立和对外开放步伐的进一步加快，沿海地区发展外向型经济战略快速推进，更多的国家级开发区获批建立，包括：1992年3—10月，温州、营口、威海、福清融侨4个经济技术开发区；1993年4—5月，福建东山、哈尔滨、长春、沈阳、杭州、芜湖、武汉、重庆、萧山、昆山、惠州大亚湾、广州南沙12个经济技术开发区；1994年8月，北京、乌鲁木齐2个经济技术开发区。上述18个国家级经济技术开发区中，多数是贯彻“以发展现代工业、吸收利用外资、拓展外贸出口为主”的方针，少数另有特定目标，例如，建立现代创汇农业（山东经济技术开发区）、振兴侨乡经济（福清融侨经济技术开发区）、促进地区综合开发（惠州大亚湾经济技术开发区、广州南沙经济技术开发区）等。这批开发区的设立，使得经济技术开发区的地域分布从沿海走向了内地，选址主要位于内地中心城市。基于首批开发区的实践经验，开发区的规模进一步合理化，批准的规划面积都在10 km2左右，起步区面积在3 km2左右。此外，一个重要的特点就是普遍起步早于批准（鲍克，2002）^[23]，如温州、昆山、营口、沈阳等经济技术开发区平均起步时间比批准为国家级开发区时间早4年，其他开发区也早1—2年，显示出地方政府的积极性高涨。

3）2000年至2008年第三批（17个）：世纪之交，随着西部大开发战略的启动，中国的国家级经济技术开发区开始从沿海、沿江城市逐渐向内陆中心城市推进。1999年国务院决定“允许中西部各省、自治区、直辖市在其省会或首府城市选择一个符合条件并已建成的省级开发区申办国家级经济技术开发区”。2000年2—7月，国务院批准合肥、西安、郑州、成都、长沙、昆明、贵阳、南昌、石河子、呼和浩特、西宁11个开发区为国家级经济技术开发区；2001年5—9月，南宁、太原、银川和拉萨4个国家级经济技术开发区获国务院批准建立；2002年3月，国务院批准兰州和南京两个开发区升格为国家级经济技术开发区。至此，全国国家级经济技术开发区达到49个。第三批开发区的起步普遍较早，比正式升格为国家级开发区的时间平均早6—7年。

此外，1989—1994年间还批准了5个实行经济技术开发区政策的园区，即：苏州工业园、上海金桥出口加工区、海南洋浦经济开发区、厦门海沧台商投资区和宁波大榭经济技术开发区。

表1-4　国家经济技术开发区设立历程

续 表

续 表

注：表中东部、中部和西部地区的划分沿用中华人民共和国商务部关于2005年国家级经济技术开发区统计数据的区域划分标准。东部地区包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括：重庆、四川、贵州、云南、广西、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、新疆。下同。
资料来源：中国国家级经济技术开发区发展报告（2005）[R/OL].2006-08-30[2006-12-31].http：//www．fdi.gov.cn/pub/FDI/gjjjjkfq/gjjkfqzl/fzbg/default.htm中国投资指南网.

（2）经济技术开发区的主要特征

开发区在中国经济发展中区别于其他地区的主要优势体现在三个方面：一是开发区内实行特殊的优惠经济政策，增强开发区的自我发展能力，同时创造对国内外投资者的特殊吸引力；二是开发区的管理体制具有“超高授权、超强自治”等特点（鲍克，2002）^[24]，办事效率高，对外开放度高，容易与国际惯例接轨；三是开发区通过划定明确的地域界限将这些相对优越的政策、体制、观念、方法和服务限定在城市特定区段内，加上完善和先进的水、电、气、热、通信、交通等基础设施硬件环境，令开发区内部“小环境”相当鲜明地异于且优于周围“大环境”，使其他区域陷入相对落差境地，实现开发区的先导型发展。关于经济技术开发区特征的讨论将主要围绕这三个方面来展开。

政策优惠

开发区主要的优惠政策是财政优惠和税收优惠。在开发区发展初期，财政优惠政策有利于开发区的基础设施开发，而税收优惠政策则在开发区招商引资方面发挥了至关重要的作用。

财政政策

国家对经济技术开发区的起步提供了巨大的财政政策支持。对于首批设立的14个沿海城市经济技术开发区，中央中发[1984]13号文规定：“经济技术开发区新增的财政收入，从批准兴办之日起5年内免除上缴上借任务”，也就是开发区成立5年内，实行本级新增财政收入全部留用，国家不参与开发区财政收入分成。5年到期后，根据开发区经济发展状况，将优惠延长3年，这一政策实行至1993年末。1994年开始，全国统一实行分税制财政体制，开发区财政收支必须纳入所在省（市）财政收支范围。按分税制的有关规定，将中央预算固定收入、中央与地方共享收入中中央分享的部分、中央与地方固定比例分成收入中中央分成的部分等中央级收入直接缴入中央金库，地方不准退库处理，也不得缴入地方金库。考虑到开发区前几年基础设施建设集中投入，今后几年还贷任务重，以及下一步开发任务较重的实际情况，1994、1995两年，14个沿海开发城市经济技术开发区新增财政收入继续留用，但采用税收返还的办法，年终决算时统一清算^[25]。1996—1998年，中央对14个开发区实行“三年递减、定额补助”政策，即以1995年与1993年新增财政收入中的中央财政应得部分（75%增值税+100%消费税）之差为基数，在3年内由中央财政按75%、50%、25%的递减比例返还给开发区，直至1998年末。1999年1月，财政部宣布调整税收政策和开发区收入分配政策，停止执行对14个开发“两税”收入增量递减返还财政政策，实行全国统一的财政上缴。这样，首批设立的国家级经济技术开发区在财政收入上享受了两个“五年期的全额返还”和一个“三年期的递减返还”政策。部分公司模式的开发区虽然未直接得到中央财政的返还收入，但是，其所在地方政府在得到中央财政返还收入后，以补贴方式将收入返还给了开发区。

对于第二批设立的国家级经济技术开发区，财政部（[1995]5号）文件规定，对重庆、武汉、芜湖、杭州、沈阳、北京等10个开发区，自批准成立之日起，实行5年内新增财政收入全部留用政策（1998或1999年到期）。后又调整为以政策到期的最后一年中央财政应得部分为基数，在3年内由中央财政按75%、50%、25%的递减比例逐年返还给开发区。其后，实行全国统一的财政上缴政策。这样，第二批设立的国家经济技术开发区在财政收入上享受了一个“五年期的全额返还”和一个“三年期的递减返还”政策。

除了上述财政收入留用政策外，在开发区建设初期，国家财政还向各开发区提供了少量的为期15年的贴息贷款。(www.daowen.com)

对于西部地区2000年以后国家新批准设立的经济技术开发区，中央财政没有再出台新增收入返还的政策。但对于西部经济技术开发区基础设施建设所需资金，中央财政决定从2001年开始给予了10年的贴息支持。

税收政策

为了促进开发区的招商引资工作的开展，国家对入区企业采取了相应的税收优惠政策。根据相关法律法规，主要的税收优惠包括：1）国家级经济技术开发区的生产型外商投资企业，减按15%的税率上缴企业所得税（一般地区内资企业所得税税率为33%），其中，对于经营期在10年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第3年至第5年减半征收企业所得税^[26]。这是目前中国最低的企业所得税税率。2）按照国家规定的“免二减三”税收优惠期满后，对于被确认为出口企业的生产型外商投资企业，当年出口产品总值达到总产值的70%以上的，减按10%的税率征收企业所得税；对于被确认为先进技术企业的生产型外商投资企业，可以延长3年减半征收企业所得税^[27]。3）开发区内中外合资经营企业的外商将从企业分得的利润汇出境外，免征汇出税。对于在中国境内未设立机构而有源于开发区的股息、利息、租金、特许权使用费或者其他所得的外商，除依法免征所得税外，都减按10%的税率征收所得税，其中提供资金、设备的条件优惠，或者转让的技术先进，需要给予更多减征、免征优惠的，由开发区所属的市政府决定^[28]。

管理体制

宏观管理

为了统一管理包括经济特区、经济技术开发区、保税区在内的这些“经济特区”，1986年国务院设立特区办公室作为主管机构，负责对经济技术开发区设立的审批、政策协调和工作指导。1998年，国务院机构改革，特区办公室撤销，并入体制改革办公室，保留一个司，负责联络已经存在的经济性特区。2001年，体改办机构和职能再度调整，特区司撤销，国务院系列中不再有专司特区工作的综合性职能部门，业务指导改由外经贸部外资司负责。2003年，外经贸部撤销，改组为商务部。

微观管理

在微观管理体制方面，并未设定统一的模式，各开发区可以依据不同的背景情况进行体制的探索与创新。但总体而言，为了营造仿真的国际环境，要求各开发区的管理机构与传统意义上的国家机关或地方政府不同，应该是按照市场经济运行法则、根据经济转型和政府职能转换的要求而设置的“小政府”，其体制宜简单，机构宜精简，官员宜精干，具有综合性强、职责明确、环节简化以及高效等不同于传统体制的新型特征。开发区内主要采取经济和法律手段，辅之以行政手段进行调控，政府对企业的干预大幅减少，而对企业的服务意识和服务质量不断提高。

区位选择

实施对外开放战略之前，中国长期与外界隔绝。经济技术开发区的建立很大程度上是一种“试错”的行为，将其作为经济改革的试验场。为了将外资进入的可能的负面影响降至最低，中央要求各地开发区的选址应尽量离开母城区，选择在空间上易于隔离、便于封闭的地方（虽然在地域上并未实行封闭式管理）。因此，大部分的开发区在选址上与母城相距甚远（表1-5）。

表1-5　部分开发区与城市中心区的距离

资料来源：中国开发区协会（编印）.中国开发区招商引资工作手册，1998.8；转引自陈益升.经济技术开发区在中国的发展[J].科技管理研究，2000（6）：1-4.

（3）功能定位

沿海14个城市的扩大开放是以特区为参照的对外开放第二个层次。1984年，各沿海开发区开始起步，中央参照经济特区既有经验，一方面给予开发区类似特区的某些政策，另一方面明确规定沿海开发区的办区宗旨与经济特区一样，就是“四窗口”，即“技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口”，以期待开发区在特区的基础上实现“接力式”发展，做到起点更高，收效更大。

然而，最初的5年实践之后，沿袭特区模式赋予开发区“四个窗口”的战略定位，在实践中与预期反差较大，除了天津、大连、广州、青岛等少数开发区以外，大部分开发区发展速度缓慢，技术引进不尽如人意，并没有实现中央所希望的沿海城市继特区之后的“接力式”发展态势。究其原因，主要有以下方面：

1）时间问题。中国长期与外部世界隔离，西方发达国家对中国的了解非常有限，外资大规模进入中国尚待时日。其时，即便是更早成立的经济特区，其引资来源也基本上以港澳从事劳动密集出口加工的资本为主。

2）国内环境问题。开发区建区初期，适逢国家治理经济过热、压缩基建规模期间，当时国家“七五”计划的投资指向是大能源和大交通，而对开发区的支持力度十分有限。

3）开发区自身区位问题。由于开发区与母城隔绝，在开发区建设初期，因远离城市环境而各项基础设施建设又未跟上，使得开发区的吸引力大打折扣。

1989年，全国经济技术开发区工作会议在上海召开，会议明确提出了沿海经济技术开发区“三为主”的发展原则，即“以利用外资为主、以发展工业为主、以出口创汇为主”，取代了以前“四窗口”的提法。新原则的提出修正了过去对沿海经济开发区发展期望过高的定位，承认当时应该按照出口加工区的模式循序渐进地发展。开发区主要定位为城市的工业区，而非发展所有城市功能的综合区。在引进外资方面，短期内对于项目的质量也不可能要求过高。开发区新的发展宗旨随之得到了有效的贯彻，开发区进入快速发展阶段，利用外资的数量和水平大幅提高，以跨国公司为主体，一大批大项目和超大项目开始进驻开发区，使得开发区的面貌得到迅速改观。

1997年前后，国家给首批14个开发区的财政优惠政策到期，开发区利用外资的政策也发生了波动。在新的形势和环境中，开发区开始“第二次创业”。开发区的发展战略在“三为主”的基础上，加进了“致力于高新技术产业发展”的内容为补充（皮黔生、王凯，2004）^[29]。

2004年是国家级经济技术开发区建立的20周年，在全国国家级经济技术开发区工作会议上，“三为主、一致力”被进一步调整为“三为主、两致力、一促进”，即“以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展”。