（1）出口加工区的兴起

世界上第一个以“出口加工区”命名的经济特区为中国台湾1965年在高雄设立的出口加工区，在此之前，世界各国只有“自由贸易区（Free Trade Zone）”和“工业区”等概念。根据构思、催生和推动台湾出口加工区健全发展的主要人物李国鼎先生的定义^[2]，出口加工区是兼具自由贸易区与工业区两者之长的综合体。其与自由贸易区的最大区别在于出口加工区把贸易型的经营方式与生产型的经营方式结合起来，兼具工业生产与出口贸易两种功能（表1-1）。

表1-1　自由贸易区与出口加工区的特征差别

这种以开展对外加工装配为主要内容，吸收外资、引进技术、发展本国（地区）出口工业和经济的方式，迅速引起世界多数国家的关注和兴趣。大批发展中国家效法中国台湾，积极兴建各种形式的出口加工区。20世纪70年代是出口加工区迅猛发展的时期，亚洲的韩国、马来西亚、印度尼西亚、泰国、印度、巴基斯坦、孟加拉国和斯里兰卡等，以及拉美的墨西哥、巴拿马等，非洲的埃及、毛里求斯和塞内加尔等相继设立出口加工区。出口加工区俨然成为一种发展中国家广泛采用的有效加速经济发展的制度，受到联合国工业发展组织（UNIDO）、世界银行等国际组织的高度推崇。

根据国际劳工组织（ILO）的统计，至2002年，已有116个国家拥有出口加工区，出口加工区数量达到3000个^[3]（表1-2）。在各地的实践中，结合实际情况的不同，出口加工区出现了多种变形的模式：在地域上，既有封闭独立的区域（Fenced-in zones），也有位于工业园区或城市工业地产内的任意分布的出口加工单位（Export Processing Units）或出口加工工厂（Export Processing Factories），相应地，规模也各不相同，从几hm2到数km2不等；在经济活动上，则有从保税仓库、出口加工及装配、边境或港口贸易到高新技术研发，以及与贸易有关的物流或金融服务等多种类型；而在名称上，则更是五花八门，比如在墨西哥称为“Maquiladora”，在爱尔兰、土耳其等地称为“自由区（Free zones）”，在喀麦隆、哥伦比亚等地称为“工业自由区（Industrial free zones）”，在牙买加称为“出口自由区（Export free zones）”，甚至还存在一些名实混淆的现象，比如爱尔兰香农自由贸易区、马来西亚槟榔州普赖自由贸易区虽然冠以“自由贸易区”的称谓，但实际上却是出口加工区。但总体而言，出口加工区的基本的特征是共同的，就是区内通过提供特殊的激励以吸引以出口生产为主的投资（大多数为国外投资）。

表1-2　世界出口加工区发展估计

资料来源：International Confederation of Free Trade Unions（ICFTU），Behind the brand names-Working conditions and labour rights in export processing zones[R].2004.

（2）出口加工区的概念与特征

发展中国家的工业化战略可以依贸易方式的不同分为进口替代与出口导向两种（吉利斯等，1996）^[4]：进口替代战略通过关税或进口配额设置保护壁垒，降低国内生产的高额创业成本，使目标工业的潜在投资者有利可图，实现进口被国内工业产品所替代。这条途径意味着，消费品工业，特别是食品加工业、饮料业、纺织业、服装业等通常是首选的投资目标，因为生产这些产品的技术相对标准化，容易被发展中国家的生产者所掌握，并且其消费相对刚性。进口替代战略的局限性主要表现在：在制造业保护政策之下，在实现最初的工业增长及新工业占领国内市场之后，由于缺乏竞争而不利于厂商提高生产率，导致经济的低效率；同时，国内市场的有限性也将限制该战略的实施。出口导向战略则将注意力从面向国内市场的进口替代转向面向国外市场的制成品出口。与进口替代相比，其优势在于：促进出口是以拥有国际市场竞争力为前提的，因此，该战略内在地不容许经济低效率；同时，与仅拥有国内市场相比，出口市场将使厂商生产的任何产品的产量更多、专业化的程度更高。

自第二次世界大战之后，台湾在美国的援助下采取了进口替代型的工业化战略，鼓励发展资金需求量不大、技术要求不高、建厂周期短、效益回收快的劳动密集型民生必需品工业，以岛内生产代替进口。但进入20世纪60年代之后，进口替代工业受到只有1200万人口市场规模的限制，同时，美援终止造成了投资前景的不稳定，促使台湾把重点转向发展面向出口的工业，也就是实施出口导向型战略。而设立出口加工区即是促进出口贸易和促进工业投资的工业化政策的尝试。其时，其他发展中国家和地区基本上还是以推行进口替代型工业战略为主。台湾的出口加工区取得了显著成效之后，也引起了其他国家对出口加工区的广泛兴趣。从这个意义上看，出口加工区实质上是发展中国家和地区在发展进口替代工业政策陷入困境后的一种替代措施。

世界银行（1999）^[5]将出口加工区定义为“一种地理和经济上的飞地，在该区域内，产品可以在进口、储存、分装、加工、转载等方面享有关税减免以及/或最低程度的海关干预”。藤森英男（1981）^[6]总结了其有别于一般城市工业地区的特征为：

1）出口加工区的本质是保税加工。出口加工区内，进口商品原则上免税，但这些进口商品必须是该地区的加工出口产品所使用的原材料，也就是说，供国内消费的进口商品是不能免税的，这与进口供国内消费的商品不征税的自由港有所不同。一般而言，出口加工区的大部分产品都应面向出口，但由于国外市场情况的变化及某些产品的具体情况，有些国家和地区也特殊地允许出口加工区向国内征税区出口产品。

2）出口加工区以吸引外资企业为主。对于缺乏经验、技术水平低下的发展中国家而言，要促进出口并不容易。因此，发展中国家的“促进出口”政策通常都是与引进外国资本结合在一起的，因为外国直接投资是以同时引进外国市场为前提的。出口加工区的主要目标就是为了吸引外资企业投资。

3）出口加工区内以劳动密集型企业为主。对于外资企业而言，在向出口加工区进行投资时，必然要根据资源条件的优劣进行选择，以实现其自身利益的最大化。一般而言，发展中国家最大的优势在于拥有大量的廉价劳动力，因此，劳动密集型企业自然成为出口加工区内的工业企业主体。由此看来，出口加工区实际是发展中国家和地区为了取得外汇收入、扩大就业机会和引进外资，发达国家企业为了取得廉价劳动力，彼此在互利的基础上建立起来的一种国际劳动分工形式。

4）出口加工区内全面实施各种优惠待遇。主要包括：①外资在发展中国家进行投资和经营企业所必须办理的各种行政手续很繁琐费时的情况下，出口加工区内通过极力简化各种行政管理手续并使之一元化，往往对外资投资具有比经济方面的优惠待遇更大的吸引力。②经济方面的优惠待遇。这些优惠待遇大致可分为两类：一类是税收方面的优惠待遇，包括减免关税以及国内税等；另一类是社会基础设施方面的优惠待遇，包括降低供电、供水以及其他有关设施的收费标准，建设有关的生产生活设施并提供使用这些设施的方便等。③不实行国内的有关法令或条例。为了吸引外资，出口加工区内一般放宽执行劳工条例，甚至为了稳定劳资关系而禁止罢工。

（3）出口加工区的存在逻辑^[7]

由于出口加工区的主要特征之一在于关税壁垒的移除，因而研究出口加工区的理论通常被划入国际贸易理论范畴，而非发展经济学和区域经济学（皮黔生、王凯，2004）^[8]。出口加工区的形成与发展，本质上是国际分工的产物。

以斯密（1776）的绝对优势理论、李嘉图（Ricardo，1817）的比较优势理论、赫克歇尔（Heckscher，1919）和俄林（Ohlin，1933）的要素禀赋理论等为代表，早期的国际分工理论主要基于市场的视角，认为分工受到市场规模的限制，由于存在跨国界的“自由市场”，国家与国家之间的绝对成本差异、比较成本差异、资源禀赋差异、要素禀赋差异带来的分工好处，可以通过“市场机制”得以实现——市场机制引导各国企业进行专业化生产，各国企业通过世界市场交换产品，形成世界市场价格调节各国企业及全球资源配置的格局。这一逻辑能够有效地解释20世纪60年代以前世界经济依靠“贸易全球化”联系的现象。但自20世纪60年代以来，国际分工呈现出了从社会分工为主转向企业分工为主的新特征，已经不能完全从市场机制的角度来进行理解：此前形成的极少数工业化国家从事工业生产，其他绝大多数欠发达国家则为前者提供原材料，并主要从事农业生产的国际分工格局正在打破，跨国公司将一批批劳动密集型的生产线，从工业国家向欠发达国家转移；欠发达国家由此涌现出越来越多与世界经济体系相关联的生产部门；世界经济体系的联系也由此发生了重大改变，从“贸易”转向“生产”——也就是Frobel（1978）所提出的“新国际分工”现象。国际分工理论也随之开始向企业的视角转型，以弗农（Vernon，1966）的产品生命周期理论（Product Life Cycle）、小岛清（Kojima，1987）的边际产业理论和邓宁（Dunning，1977）的折衷理论（The Eclectic Paradigm）为代表，认为企业从全球视野考虑，充分利用不同国家的生产要素优势，以获取自身利益的最大化。根据邓宁的折衷论，跨国公司的对外投资动机因公司不同而异，所重视的区位因素不同，进而产生了差异性的区位行为和区位模式（表1-3）。

表1-3　国际生产类型及其决定因素

资料来源：根据Dunning（1993，1995，2000），转引自贺灿飞.外商直接投资区位：理论分析与实证研究[M].北京：中国经济出版社，2005.

进入20世纪80年代之后，市场范围、市场规模和世界生产力都获得了前所未有的增长，作为生产国际化主体的跨国公司得以在国际间实现更加专业化的细分，水平分工逐渐成为国际分工的主要形式。水平分工通过产业内分工或产品内分工来实现。产业内分工指分工依据同一产业内部产业链条的不同环节来进行。产业链条大致可以分为三大环节：技术环节（包括研究与开发、创意设计、生产及加工技术的提高和技术培训等分环节）、生产环节（包括后勤采购、母板生产、系统生产、终端加工、测试、质量控制、包装和库存管理等分环节）、营销环节（包括分销物流、批发及零售、广告、品牌管理及售后服务等分环节）。在经历了多年的经济转型和产业升级后，发达国家着力于研发和品牌营销，控制核心技术和经营技巧，而把加工制造环节转移出去，生产结构呈现出典型的“哑铃”形；发展中国家着力于加工制造环节。产品内分工是指分工按照同一产品的不同工序或零部件的不同技术含量进行，技能含量高的工序、附加值高的部件一般由发达国家来完成，发展中国家承担的大多是低附加值的初级零部件生产，或者是主要部件依靠进口、承担最后加工装配的工序，其结果是“万国牌”产品的大量出现。根据对生产系统是否拥有所有权，跨国公司产品内分工的实现方式主要有两种：一种是基于FDI的垂直一体化（vertical integration），另一种是外包（Outsourcing）。前者意味着跨国公司将生产环节进行国际化的分割，通过设置海外分支机构将每一个生产环节放在成本最低国家。后者就是把部分或全部零件设计、程序工艺、装配设备、后勤、营销渠道、仓储、售后服务等环节用合同的方式发包给其他企业，产品和服务贴发包公司的品牌，承包企业一般没有品牌。在这种情况下，跨国公司可以完全退出生产，专注于研发等高附加值环节的创造，成为掌控国际生产网络的“虚拟”的“无边界”企业。伴随着这些分工形式的出现，基于企业视角的国际分工理论仍在不断地发展完善之中。

国际分工理论为出口加工区的存在及兴盛提供了理论基础：对于发展中国家而言，最大的比较优势在于低廉的劳动力成本；对于跨国公司而言，它们有将标准化阶段产品、处于比较劣势的产业以及位于产品价值链低端的增值环节向成本更低的地方转移的需求。而出口加工区正是将上述两者统一起来的一个契合点：出口加工区为东道国提供了一种更为方便的“劳务输出”形式，又有助于跨国公司实现其对外投资优势的最大化。

基于国际分工理论，还可以得到如下几方面的认识：

1）出口加工区应是落后地区或发展中地区经营工业的一种形态。落后地区亟须发展工业，却又缺乏资金和技术，但优势是劳动成本低和劳动力充沛。这两者结合最能发挥出口加工区的优势。从出口加工区创造就业机会，增加工资收入的角度而言，实际是另一种形式的“劳务出口”。而对于高度发达的城市，因为土地和劳动力成本较高，办出口加工区并不为上策。

2）在国际分工关系中，出口加工区处于非常被动的地位。这种被动主要体现在三个方面：第一，发展中国家设置出口加工区是希望通过与发达国家之间的国际分工来扩展自己的贸易，但出口加工区能否吸引到投资主要取决于跨国公司基于利益最大化原则的投资决策，在这方面，决定权在跨国公司一方，出口加工区基本没有选择的余地。第二，出口加工区的发展主要依赖于出口贸易的增长，因此发达国家的经济发展形势对出口加工区将产生深刻的影响。第三，无论是采取产业间分工还是产品内分工的形式，出口加工区内的经济活动都将以技术含量低、附加值少为主要经济特征。而国际经济环境的变化比如汇率的变动、市场需求的变化等，都将直接威胁到缺少核心竞争能力的出口加工区的发展。从这个意义上看，出口加工区可以成为一种促进发展中国家经济开发的手段，但并非落后地区经济发展的必然选择；其对于发展中国家经济的促进也是有条件的，应该将其视为整个产业政策系统的一个组成部分而非一个孤立的区域来考虑，并应及时地进行出口加工区成本-收益的动态分析，有效避免成本过大而收益甚小的状况出现。

3）出口加工区存在一定的生命周期。出口加工区建立的重要前提在于出口加工区东道国的劳动力必须充裕而且低廉。但这种比较优势是有时段性的，随着出口加工区的发展，劳动力价格有可能上升至投资者利润率趋于零的水平，届时投资势必转移到劳动力价格更低的地方去。也就是说，出口加工区存在的必要性将以劳动力价格的升高而终结。这也正是藤森英男（1981）所提出的出口加工区生命周期理论的核心内容。

（4）出口加工区的绩效

预期效用

出口加工区通常被认为具有直接与间接两方面的积极效用，直接的效用包括增加外汇、创造就业，间接的效用包括与国内经济的后向联系、技术外溢以及示范作用等。(www.daowen.com)

1）扩大出口，增加外汇收入。过去由于依赖出口初级产品以及实施进口替代工业化政策造成了发展中国家进口增加，从而经常导致外汇危机。而出口加工区内制造业企业的产品以出口为主，因而可以有效地增加外汇收入，弥补发展中国家外汇短缺的问题。

2）提供就业岗位，促进收入增加。出口加工区的劳动密集型企业可以创造大量的就业岗位，从而缓解发展中国家的失业问题，促进社会的繁荣与稳定。

3）吸引国外投资，促进与国内经济的后向联系。经济前向联系（forward linkage）指把国内企业带向国际市场，参与国际市场分工合作；后向联系（backward linkage）指企业从国内市场购买原材料和中间产品，就会常常得到补贴并能促进企业与国内经济之间的后向关系。出口加工区工业的特点是它们都是生产最终产品，直接出口，因此，出口加工区的企业较少有促进发展中间性原材料的前方有关工业的效果，而主要是发展那些为出口加工区工业生产并供应其所需要的零件、原材料的工业。为了鼓励后向联系的产生，不少出口加工区都采取了鼓励使用国产原材料和零件的政策。

4）技术外溢。出口加工区通过与国内经济的联系以及劳动力方面的培训与技能传授，能够实现对国内企业的技术转移和知识溢出。技术外溢又可分为生产技术外溢和企业经营管理知识外溢两类（藤森英男，1981）^[9]。

5）示范作用。出口加工区的企业能够为国内企业的发展起示范作用，比如规格化和标准化的生产以适应国际市场竞争，以及行政管理方面的示范作用等；此外，出口加工区能够形成“催化效应”（catalyst effect），鼓励和带动国内企业的出口行为（Johansson&Nilsson，1997）^[10]。

实际绩效

在实践中，不同的出口加工区的绩效表现有着相当大的差别。兰勇等（2006）^[11]的研究显示，在亚洲，中国台湾的高雄和韩国的马山出口加工区不仅在就业创造、净出口方面取得了明显成绩，而且，也产生了有效的经济联系和技术外溢。高雄出口加工区创立前3年本地采购比例只有7%，到1980年已近1/3，有超过1000家地方工厂围绕加工区建厂；马山出口加工区的国内采购比例1977年已超过30%。至1990年，两个出口加工区内电子类产业的投资比例均达到60%左右。相比之下，菲律宾巴丹出口加工区则表现一般，出口和就业大大低于高雄和马山，而且，1972—1982年间的原材料国内采购率不到5%，平均国内采购率仅有30%，从低国内采购率和低附加值产业结构可以判断其技术外溢远不如高雄和马山。

大多数出口加工区的主要绩效表现在出口、就业以及示范作用方面。Leinbach（1982）^[12]对马来西亚出口加工区的研究表明，其出口方面的表现较好，而技术外溢及其与国内的经济联系并不明显。Mustapha Sadni-Jallab和Enrique Blanco de Armas（2002）^[13]对墨西哥出口加工区的研究显示，其在缓解就业方面的成绩显著，但对于促进墨西哥工业部门的增长及现代化方面的贡献甚微。

一些研究者们运用成本-收益的分析方法对出口加工区的效用进行测度。成本-收益分析主要基于“飞地模型（enclave model）”而展开（图1-1），对于出口加工区东道国而言，出口加工区的成本包括直接成本与间接成本两类：直接成本主要包括基础设施建设成本，行政费用；间接成本主要指因税收减免带来的财税收入减少。收益主要包括工资、税收、国内股份持有者分得的利润等。

图1-1　Warr的出口加工区“飞地模型”

资料来源：Warr，1989，转引自Jayanthakumaran K.，An Overview of Export Processing Zones：Selected Asian Countries.Working Paper Series 2002，Department of Economics，University of Wollongong，NSW，Australia.

从经济学的角度看，只有当各项实际支付的价格超过各自的机会成本时，才会产生净的收益。为此，Jayanthakumaran（2002）^[14]提出了一个计算各东道国建立出口加工区的经济效果的公式如下：

式中，NBC表示净收益或损失，MWR和SWR分别指市场工资和影子工资，L指工人的数量，DP和MSC分别指公共事业费用和相应的机会成本，Q指国内投入资金总量，T和NP分别指纳税净收益和国内股份持有者的股份收益，K和A分别指基础设施成本和行政成本，t代表年份。

基于上述分析框架，Jayanthakumaran对东南亚一些国家的出口加工区的成本-收益分析显示，韩国、马来西亚、斯里兰卡、中国和印度尼西亚等国家取得了超过预期机会成本的较好收益，而菲律宾的净收益则为负值。

运用类似的分析方法，研究者们对于肯尼亚、墨西哥和纳米比亚等地的出口加工区的绩效持否定的态度：关于肯尼亚出口加工区的研究显示，政府花了约5.14亿美元（2002年价）建设出口加工区，但仅有2000个新增就业岗位产生；在墨西哥，1995年出口加工区的就业增长了10.4%，同时出口加工区外的本国制造业就业却损失了9%；在纳米比亚，出口加工区仅产生了400个新增就业岗位，与预期的25000个就业岗位存在不小的差距^[15]。

除了关注出口加工区的预期效用实现与否以外，部分研究针对出口加工区的非预期负面效果而展开，由此，引出了一些对于出口加工区的批评，主要包括：①出口加工区的主要优势在于廉价劳动力，投资于出口加工区的企业并非根植于本土经济，它们对于劳动力、土地等成本的变化具有很高的区位敏感性，因而存在很多短期的、“松脚型”（footloose）的投资，从长期来看不利于地区经济发展（Robert，2003）^[16]。②出口加工区的就业环境令人担忧（ILO，1998；ICFTU，2004）^[17]。许多出口加工区企业努力通过提高劳动强度来提高产出，并维持较低的劳动力工资水平，而由于区内通常放宽执行劳工条例，限制了工会维护职工的权利，致使部分劳动力处境恶劣，其长期社会影响是负面的。据国际劳工组织（ILO，1998）统计，在1995年全球70多个国家约850个出口加工区雇佣的工人已经超过2700万，其中70%～80%是女性，部分特定行业如纺织、服装、电子装配等这一比例甚至达到90%以上，这种格局的形成主要是因为女性比男性更能够接受低工资工作，并且更具有纪律性，适合装配等单调、重复的工作。

影响因素从出口加工区的理论逻辑出发，可以发现，在促进经济后向联系和技术外溢方面，出口加工区存在其自身固有的不足：

1）出口加工区一般引进的是劳动密集型的加工和装配工业，例如服装生产和一些轻工电子产品的组装，这些经济活动对于劳动力的技能要求非常低，所雇用的劳动力均是非熟练的或从事简单劳动的青年女工，厂方除了使他们习惯于这种简单的装配、加工生产技术外，不需要进行什么特别的生产技术训练，因而不会有值得注意的生产技术转移。而且，这些活动与当地经济的联系程度也很低，技术扩散的空间余地很小。

2）出口加工区的投资企业中虽然也有一些持有技术专利、特种生产技术和技术情报的跨国公司，但在国际分工中，跨国公司从垄断国际市场的战略出发，一般不会把本公司的生产技术转让给当地。

3）跨国公司的交易大多在内部进行，很难与东道国的经济发生前后向联系，因为内部供应不仅可以保证产品的质量，而且可以采取有利的转移定价策略，利于避税，还能够利用国际市场分工采购到比东道国更加廉价的原料和中间品。

4）东道国通常既有的工业化水平较低，区内企业与区外企业的技术水平差距太远，使得技术外溢难以实现。

因此，若缺少相应的政策措施，出口加工区很难获得预期的后向联系和有效的技术溢出。

Jing-dong Yuan和Lorraine Eden（1992）^[18]将影响出口加工区绩效的因素总结成图1-2所示模型。模型中，对出口加工区的绩效分别从经济、政治和社会影响等方面来衡量。影响出口加工区绩效的三个变量包括国际环境、国内条件以及政府的作用。

1）国际环境。出口加工区面临的国际环境对于其发展而言既是机会也是制约，建立出口加工区的主要是外资与廉价劳动力结合生产出口产品，一个良好的国际环境应以快速增长的国际贸易、大量外资和低汇率为特征。

图1-2　出口加工区绩效模型

资料来源：Jing-dong Yuan&Lorraine Eden，Export Processing Zones in Asia：a Comparative Study[J].Asia and Survey.1992，32（11）：1026-1045.略有删改.

2）国内条件。包括出口加工区区内条件和区外条件两个方面。区内条件包括出口加工区的选址、基础设施、劳动力状况等。一般而言比较理想的应该是设在位于沿海地区且运输设施比较完备的城市邻近地区，既有利于获得中间性产品、降低基础设施投入，又有利于获得充足的劳动力供应。若选址在偏远的地区，势必将会增加出口加工区的建设成本，延长出口加工区的起步阶段。区外条件主要包括国内经济发展水平、国内市场大小以及竞争环境。国内经济发展水平将影响后向联系的产生；较大的国内市场将可能吸引市场导向型FDI的进入；多个出口加工区之间的竞争也将影响它们的绩效水平。

3）政府的作用。政府应该在考虑国际环境和区内外条件的基础上为出口加工区建立明确、现实的目标，并为这些目标的实现设计切实可行的具体政策，既要提供一个合法框架来保证国外投资者的权益，又要充分考虑到投资者在FDI进入、出口要求和与国内经济联系方面与东道国的博弈，并针对国际环境和国内条件的周期性变化对政策进行必要的调整。

以菲律宾巴丹出口加工区为例，其初创时期正逢世界危机和全球经济衰退，吸引外资面临激烈竞争，而且，其坐落在距离马尼拉160公里的偏僻山区，距离工业中心太远，缺乏良好的基础设施，大大增加了生产成本，也严重影响了对FDI的吸引力和企业的生产效率，加之缺乏明确的政府目标和可操作的政策来监管和引导出口加工区的发展，因而其发展绩效远不及中国台湾高雄和韩国马山出口加工区。