（1）公共政策的视角

关于公共政策，存在多种层面、多个维度的理解^[52]。比如：拉斯维尔和卡普兰（Lasswell&Kplan，1963）认为，“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”，这种理解强调公共政策的目标取向和价值导向，突出了政策的偏好预期的计划性；伊斯顿（Easten，1953）认为：“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。一项复杂政策实质在于通过那项不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”，这种理解强调的是公共政策的价值分配功能；戴伊（Dye，1975）认为，“公共政策是政府选择作为与不作为的行为”，这种理解突出公共政策的行为特征；安德森（Anderson，1984）认为：“公共政策是政府的一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事物采取的”，这种理解强调公共政策的动态性。这些定义分别从不同角度涉及政策的主体、机制、利益、价值、环境和导向等多个方面。综合上述观点，公共政策的基本内涵可以从三个层面来把握：1）政策主体。公共政策的政策主体为国家权威机构、政党及其他具有法定权威性的公共部门，与之相应，与个人、企业等所作出的决定不同，公共政策具有法定的权威性。2）目标取向。政策不是无意识或偶然性的行为，一定的政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。3）价值分配。公共政策对社会成员或者公共部门自身进行限制或引导，实现社会资源和社会价值的整合和分配。

从系统的观点来看，公共政策过程大致可以划分为问题界定、政策形成、政策执行、政策评估和政策变迁5个阶段（图0-1）。后两个阶段在很长时间内并未引起足够的重视，人们热衷于制定、颁布这样或那样的政策，认为政策一旦制定，问题即告解决，但事实上，政府的政策往往不能达到预期的效果，这迫使人们开始关注政策的效果，对公共政策的效用进行评价和判断，并基于这一评价和判断对政策的去向作出选择。

图0-1　公共政策过程示意

资料来源：根据张国庆（主编）.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004：185，有改动.

发展开发区是一项致力于特定区域内的经济开发或高新技术产业开发的公共政策，是中国政府在特定历史发展背景下的战略选择。开发区发展实践是该政策与其他相关公共政策及其环境背景共同作用的结果。与之相应，开发区的转型也并非单纯的某个特定城市区域向什么方向发展的问题，而涉及开发区政策本身的反思与评价。为此，本书将从公共政策的角度入手，分析开发区的政策过程与政策效用，以期全面和深入地把握中国的开发区发展实践，并对开发区未来的转型发展提出见解。

（2）区域差别的视角

自改革开放以来，中国实行优先发展东部沿海地区的发展战略，通过国家金融信贷政策和投资政策、对外开放政策以及财政税收政策等向东部沿海地区倾斜，以及允许和鼓励沿海地区在改革开放方面进行大胆创新的方式，促进东部沿海地区率先发展。“六五”“七五”时期政府将一大批重要的项目设在沿海地区，对沿海地区投资的比重超过中西部地区，这一趋势在20世纪90年代仍在不断加强。直至进入21世纪后，国家先后出台了旨在缩小东西部差距、促进区域经济协调发展的政策，“西部大开发”“振兴东北”以及“中部崛起”^[53]等战略相继实施，中西部地区的经济开发建设有了实质性的推进。(www.daowen.com)

在国家宏观政策导向之下，中西部地区由于处于相对劣势地位，与东部地区的经济发展无论是绝对差距还是相对差距都呈现出不断扩大的趋势^[54]。从经济规模总量上看，东部沿海地区生产总值占全国的比重不断上升，中部和西部地区生产总值占全国的比重整体上不断下降。1978年，东部地区GDP占全国GDP的53.4%，中部地区占31.3%，西部地区占15.3%；而2004年，东部地区GDP占全国GDP的比例上升至61.0%，而中部和西部地区则分别下降至26.6%和12.4%。从人均GDP水平看，中西部地区与东部地区的差距不断扩大。1978年，东部地区、中部地区和西部地区的人均GDP水平分别为688元/人、333元/人和310元/人，东部与中部间和西部间的相对差距系数分别为51.56%和54.94%；至2004年，三地区人均GDP值分别为22356元/人、10036元/人和7786元/人，东部与中部间的相对差距系数达到55.11%，东部与西部间的相对差距系数达到65.17%。

在吸引外资方面，中、西部地区仅占全国FDI流量的极少份额。虽然2000年之后中央政府通过实施“西部大开发”战略、“中部崛起”战略等致力于对FDI区域分配的增长不均衡进行重新调整，但外资在东部地区聚集的状况仍没有改变（图0-2）。2001年以来，东部地区实际使用外资占全国的比重相对稳定，维持在86%左右；中部地区所占比重缓慢递增，从2001年的8.54%上升到2004年的11.02%，上升2.48个百分点；西部地区所占比重则呈递减趋势，从2001年的5.40%下降到2004年的2.88%，下降2.52个百分点（表0-4）。

图0-2　历年中国实际利用FDI的地区分布

资料来源：商务部.中国外商投资报告（2005）.

表0-4　中国实际利用FDI的地区分布比重

资料来源：商务部外资司.中国外商投资报告（2005）[R/OL].2005-10-09[2006-12-31].http：//wzs.mofcom.gov.cn/aarticle/ztxx/dwmyxs/200510/20051000527050.html商务部外资司网.

就开发区而言，其在东部和中、西部的设立存在着一个梯度推进的过程，各地的发展必然存在巨大差距；而且，开发区的发展不可能脱离其区域自然资源、发展基础等的背景，因此，在经过多年的发展实践之后，各开发区在表现出作为特定政策区域的共性的同时，将更多地带有地区发展的烙印。基于此，东部和中西部的区域差别也是本书的主要研究视角之一。