改革开放以来，随着我国港航产业开始逐步兴起，国家对港航产业的绿色可持续发展愈来愈重视。20世纪80年代初，《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海上交通安全法》相继出台，《中华人民共和国海洋环境保护法》中有多项条款直接对港航业在运营过程中提出环保要求，如“港口和油码头应当设置残油、废油、含油污水和废弃物的接收和处理设施，配备必要的防污器材和监视、报警装置”“载运有毒、含腐蚀性货物的船舶，排放洗舱水和其他残余物，必须按照国家有关船舶污水排放的规定进行，并如实地记入航海日志”等。《中华人民共和国海上交通安全法》作为我国第一部交通法律，该法对于船舶防污管理也予以相应规定。此外，1983年，我国加入《1973年国际防止船舶造成污染公约》及1978年议定书，成为缔约国。该公约旨在防止并消除船舶排放油类和其他有毒物质造成对海洋的污染，以及最大限度地减少船舶海损事故造成的污染。

进入20世纪90年代，走可持续发展道路成为我国经济社会发展的重要选择。1992年8月，我国政府制订“中国环境与发展十大对策”，提出走可持续发展道路是中国当代以及未来的选择。1994年，我国政府制订完成并批准通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，确立了中国21世纪可持续发展的总体战略框架和各个领域的主要目标。在港航政策领域，如何实现港航产业可持续发展也自然成为重要的政策内容。1997年，交通部出台《公路、水运交通主要技术政策》，其中从技术开发与应用的角度，专门围绕环境保护提出相关政策要求，如要求“对自然环境有重要影响的建设项目要做到环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”“建立船舶溢油应急体系和制定应急计划”“推广船舶防污染专项技术和设备”“港口要按国家规定配置船舶废弃物接收设施”等，这些均有力地推动了我国港航产业绿色发展。

进入21世纪，随着我国建设资源节约型、环境友好型社会战略的实施，港航行业更加重视节能减排工作。我国在港航领域出台了一系列政策，如2003年出台的《中华人民共和国港口法》中就明确规定“禁止向港口水域倾倒泥土、砂石以及违反有关环境保护的法律、法规的规定排放超过规定标准的有毒、有害物质”；再如，2007年交通部出台的《关于港口节能减排工作的指导意见》提出“港口节能减排工作的实践证明，要转变港口经济发展方式，发展港口循环经济，推进港口节能减排工作的新进展，必须坚持依靠科技进步、技术创新”；同年，交通部还出台了《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》，专门就航运公司安全与防污染管理体系的建立、实施、保持及其相关活动的监督管理予以具体规定。

2012年11月，党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确指出“加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措”。习近平总书记在党的十九大报告中，首次将“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”写入了中国共产党的党代会报告，且在表述中与“坚持节约资源和保护环境的基本国策”一并，成为新时代中国特色社会主义生态文明建设的思想和基本方略。在生态文明建设思想的指引下，我国港航产业也越来越重视走绿色发展之路，国家也从政策层面予以引导与支持。

为贯彻中央有关生态文明建设的指导精神，推进港航业绿色发展，2015年8月，交通运输部出台《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020年）》，提出到2020年，珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶硫氧化物、氮氧化物、颗粒物与2015年相比分别下降65%、20%、30%；主要港口90%的港作船舶、公务船舶靠泊使用岸电，50%的集装箱、客滚和邮轮专业化码头具备向船舶供应岸电的能力；主要港口100%的大型煤炭、矿石码头堆场建设防风抑尘设施或实现封闭储存。沿海和内河港口、码头、装卸站、船舶修造厂分别于2017年底前和2020年底前具备船舶含油污水、化学品洗舱水、生活污水和垃圾等接收能力，并做好与城市市政公共处理设施的衔接，全面实现船舶污染物按规定处置。按照新修订的船舶污染物排放相关标准，2020年底前完成现有船舶的改造，经改造仍不能达到要求的，限期予以淘汰。为实现上述目标，该实施方案具体确定了十一个方面的主要任务，包括加快相关法规、标准、规范制修订；持续推进船舶结构调整；推进设立船舶大气污染物排放控制区；积极开展港口作业污染专项治理；协同推进船舶污染物接收处置设施建设；积极推进LNG燃料应用；大力推动靠港船舶使用岸电；加强污染物排放监测和监管；提升污染防治科技水平；优化水路运输组织和提升污染事故应急处置能力。2017年11月，交通运输部出台《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，再次提到要强化船舶和港口污染防治，指出要继续实施船舶排放控制区政策，适时研究建立排放要求更严、控制污染物种类更全、空间范围更大的排放控制区政策。大力推广靠港船舶使用岸电，推动码头、船舶、水上服务区待闸锚地等新改建岸电设施。全面推进港口油气回收系统建设，推动船舶改造加装尾气污染治理装备。全面推进大型煤炭、矿石码头堆场防风抑尘设施建设。全面推进港口船舶污染物接收设施建设，重点提升化学品洗舱水接收能力，并确保与城市公共转运、处理设施衔接。继续推进实施碧海行动计划。推动长江经济带内河船舶开展环保设施升级改造，推动建设长江经济带绿色航运发展先行示范区。2018年6月，交通运输部围绕交通运输生态文明建设，出台《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》，对绿色航运和绿色港口建设提出更进一步的要求，如推动液化天然气（LNG）动力船舶、电动船舶建造和改造，重点区域沿海港口新增、更换拖轮优先使用清洁能源；推广港口岸电建设与应用；推动智能航运发展；显著提高重点区域大宗货物铁路水路货运比例，提高沿海港口集装箱铁路集疏港比例；等等。

总体来看，促进港航产业绿色发展的政策涉及港航业的方方面面。下面重点介绍近年来我国在港航业中着力推行的船舶排放控制区政策。

随着航运业的不断发展以及全球环保意识的不断增强，船舶大气污染问题已受到广泛关注。我国作为航运大国，一直以来十分重视推进绿色航运发展和船舶节能减排。设立船舶排放控制区是国内外控制船舶排放大气污染物的典型政策手段。船舶排放控制区政策指政府间国际组织或相关国家及地区政府机构通过颁布具有强制约束力的国际公约或国内法律法规或规范性文件，划定出一定地理范围的水域，要求进入划定水域的船舶（通常军用船舶、体育运动船艇和渔业船舶除外）采取相应措施（一般要求船舶使用低硫燃油）以执行更为严格的排放标准来控制船舶大气污染物（主要针对硫氧化物、氮氧化物和颗粒物）排放的实践［24］。为减少船舶排放，2015年12月，交通运输部印发《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》，分别在我国沿海三大水域设定船舶排放控制区。2018年11月，在前期政策基础之上，交通运输部印发《船舶大气污染物排放控制区实施方案》，进一步扩大我国船舶排放控制区政策的实施范围，强化船舶大气污染物排放控制。纵观我国的船舶排放控制区政策，可以发现我国船舶排放控制区政策在不断地发展和完善，主要表现出如下四方面的演变特征［25］。

第一，排放控制区地理范围逐步扩大。自2006年8月正式批准和加入《国际防止船舶造成污染公约》附则六以来，我国政府就高度重视船舶的空气污染控制问题。2013年国务院在《关于印发大气污染防治行动计划的通知》中就提到加强环境气象观测网络和保障体系建设、建立重污染天气监测预警体系和发展气象干预措施等要求时，明确要优先考虑在长三角、珠三角和京津冀地区展开相关工作。这不仅为我国的空气污染控制提供了较为清晰的路线图，也为日后在三大区域建立船舶排放控制区奠定了政策基础。2015年8月，为贯彻落实国家宏观指导性环保文件，结合履行国际公约相关义务和我国水运发展实际，推进我国绿色水路交通发展，交通运输部出台《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020年）》，决定在珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域设立船舶大气污染物排放控制区，控制船舶硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放。2015年12月，交通运输部出台《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》作为具体实施方案，正式设立了上述三大船舶排放控制区，并具体划定了排放控制区的海域边界和内河水域范围，确立了分阶段分步骤实施的工作原则。其中，明确提及要在2019年底前对船舶排放控制区政策的实施效果进行评估，以确定是否采用扩大排放控制区地理范围等进一步措施。2018年6月，中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求落实船舶排放控制区管理政策，随后国务院出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》也明确在2019年底前，调整扩大船舶排放控制区范围，覆盖沿海重点港口。交通运输部随即形成《船舶排放控制区调整方案（征求意见稿）》，拟扩大排放控制区范围以覆盖更多的重点大型港口和航行密集水域。2018年12月，交通运输部出台《船舶大气污染物排放控制区实施方案》，正式扩大我国的船舶排放控制区地理范围，将控制区沿海水域拓展至全国领海基线外延12海里内的所有海域及港口，特别划定海南水域及其港口以实施更为严格的控制政策。另在原有内河控制区的基础之上，新增两个控制区，分别是长江干线（云南水富至江苏浏河口）和西江干线（广西南宁至广东肇庆段）的通航水域。至此，我国船舶排放控制区的地理范围由珠三角、长三角、环渤海（京津冀）三大区域性水域拓展至全国沿海和主要内河水域。

第二，排放控制区限排要求不断提高。在我国船舶排放控制区正式设立之前，《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020年）》在其工作目标中就提到到2020年，珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶硫氧化物、氮氧化物、颗粒物与2015年相比分别下降65%、20%、30%。为实现上述目标，《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》将使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油作为排放控制区政策框架中的关键限排要求，并把使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油作为重要的未来政策选项之一。2018年底，《船舶大气污染物排放控制区实施方案》出台，将使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油正式确立为限排要求，规定“2020年1月1日起，海船进入内河控制区，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油”和“2022年1月1日起，海船进入沿海控制区海南水域，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油”，并将“2025年1月1日起，海船进入沿海控制区使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油”作为政策评估后的备用政策选项。此外，需要关注的是，2015年船舶排放控制区政策所规定的相关举措仅是对船舶排放的硫氧化物予以控制，未涉及氮氧化物。而2018年的政策在强化硫氧化物排放控制要求的同时，对氮氧化物排放也予以了限制性规定，要求根据船舶建造或船用柴油发动机重大改装时间、单台船用柴油发动机输出功率是否超过130千瓦等条件，使得船舶满足《国际防止船舶造成污染公约》各阶段氮氧化物排放限值要求。另外，值得提及的是，国家鼓励采取多种方式来确保使用低硫燃油或其替代措施的落实。例如，交通运输部《关于推进长江经济带绿色航运发展的指导意见》等政策文件就强调要通过优先使用岸电、建设船舶大气污染物排放遥感控制和油品质量监测网点等措施来贯彻落实排放控制要求。其中，岸电使用受到了高度关注。2018年全国性的船舶排放控制区政策将船舶靠港使用岸电纳入政策框架，要求具有船舶岸电系统船载装置的船舶在排放控制区内具备岸电供应能力的泊位停泊超过一定时间时，在不使用其他等效替代措施的（包括使用清洁能源、新能源、船载蓄电装置或关闭辅机等）情况下应使用岸电。(www.daowen.com)

第三，政策实施过程具有明显的阶段性。分阶段分步骤实施是我国船舶排放控制区政策在执行过程中的突出特点。船舶排放控制区政策的政策核心在于船舶使用低硫船用燃油，而低硫船用燃油的普遍使用受港口供油能力、船舶经营成本、燃油质量检测能力等多方面因素影响。因此，船舶排放控制区政策的实施不可能一蹴而就，需要递进式地分阶段实施。值得说明的是，国际海事组织层面的国际船舶排放控制区政策在执行过程中也遵循着分阶段实施的工作原则，这为我国船舶排放控制区政策实施提供了很好的借鉴。从我国船舶排放控制区政策制定的角度来看，2018年的《船舶大气污染物排放控制区实施方案》以2015年《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》为基础，对其进行了有效深化与完善，这就很大程度上体现了政策实施的阶段性。就上述两份政策文件的具体内容而言，更是突显了阶段性特征。两者均以时间为轴，将船舶排放控制区政策分为多个阶段（见表8-1和表8-2）来相继执行，有序推进。

表8-1　《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》关于船舶排放控制区政策的主要实施阶段

（续　表）

表8-2　《船舶大气污染物排放控制区实施方案》关于船舶排放控制区政策的主要实施阶段

第四，大型枢纽港口起到引领示范作用。由于我国港口众多，且各港口因地理位置、腹地经济发展程度、集疏运条件等差异，港口规模和发展水平存有差异，进而也使得各港口贯彻实施船舶排放控制区政策的难易存有差别。对此，我国船舶排放控制区政策本身也予以了较为充分的考虑。例如，《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》就对相关港口作了“有条件的港口”“核心港口”等划分。总体来看，大型枢纽港口在贯彻落实船舶排放控制区政策过程中发挥了引领示范作用，其中，以上海港为典型代表。早在我国船舶排放控制区政策正式实施以前，2015年上海市就制订了《上海绿色港口三年行动计划（2015—2017年）》，表示研究支持长三角区域船舶减排的法律法规和鼓励政策，推进排放控制区或协作区的建立。我国船舶排放控制区政策正式实施后，为进一步改善城市环境空气质量，促进上海国际航运中心绿色发展，上海市专门印发《上海港实施船舶排放控制区工作方案》，以长三角区域核心港口身份率先实施船舶排放控制区政策，即自2016年4月1日起，上海市港口区域（包括海域和内河水域）实施高于现行排放控制要求的措施，要求船舶在上海港区域靠岸停泊期间（靠港后的一小时和离港前的一小时除外）应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油。这也意味着上海港提前9个月履行交通运输部设立船舶排放控制区所要求的政策职责。2018年8月，上海海事局与上海市地方海事局联合发布《关于上海港提前实施在航船舶排放控制措施的通告》，比原计划提前3个月实施更为严格的排放控制措施，即自2018年10月1日起，要求国际航行船舶和国内沿海航行船舶在上海港内行驶及靠岸停泊期间，应当使用硫含量不大于0.5%m/m的燃油。此外，在政策执行实践中，上海海事部门积极探索使用新技术手段来确保船舶排放控制区政策的有效实施。2019年7月，浦东海事局在全国范围内首次利用无人机查获在航船舶使用燃油硫含量超标案件。大型枢纽港口带头提前实施船舶排放控制区政策，一方面发挥了引领示范作用，另一方面也为及时掌握政策实施难点提供了可能，可为后续中小型港口实施船舶排放区控制政策提供必要经验。