1937年7月7日，抗日战争全面爆发。一方面沿海工厂、学校纷纷内迁，另一方面抗日的支前军运也十分繁忙，这给大后方的交通运输带来了巨大的压力。只有大力发展交通运输业才能缓解压力，保证抗日军运畅通无阻，进而支持长期抗战。时任国民政府交通部部长张嘉璈如是说：“全面抗战以来，交通的重要性，随着军事的发展，而益加增进；几使一般人相信，‘抗战’与‘交通’，相为表里，不可或分”；“所有交通方面，无论路、电、邮、航，以及公路、航空，都与抗战期间军事民事有直接关系”；“抗战固以交通为命脉，而交通的维系，更以抗战的前途为依归。所以我们为增进‘抗战’与‘交通’相互的联锁的关系起见，完成抗战的目的。”交通关系到整个国家的抗战前途，有鉴于此，国民政府十分重视发展大后方包括航运在内的交通运输业［20］。1938年4月在武汉召开了中国国民党临时全国代表大会，会上制订的《中国国民党抗战建国纲领》就明确指出要“整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路、公路，加辟航线”。同年，推出的《非常时期经济方案》制订了大后方交通建设具体计划。其中，在内河航运建设方面，要求“应就原有水道加以改善，并多辟内河航线，使之与铁路、公路互通联络，并推广水陆联运，以便商民，而利运输。对于造船事业，亦应设法奖励，俾运输工具充分之供给”。

为发展战时后方水上运输，国民政府决定采用贷款监造政策来鼓励民间造船，即由政府贷款给船商、船户，并监督其造船。这里值得指出的是，战时后方水上运输主要集中在川江及其内河支流，而上述航道狭窄且较浅，轮船不能通航，须依赖木船运输。可以说，当时后方铁路和公路里程有限，汽车和轮船稀少，以及汽油和燃料极度缺乏，使得战时后方交通只能主要依靠木船运输。国民政府也逐步认识到木船在后方运输中的重要性。

战时各轮船公司维持现状都已十分困难，若他们自行造船，更属不易。木船船户本来大多就很贫困，自己出资造船也是困难。为了维持后方的交通，政府给予财政上的援助成为当时唯一可行的举措。此外，战时五金材料缺乏，大量制造轮船是不可能的，而木船既可弥补轮船之不足，又因制造材料随处可取，十分方便。于是，国民政府交通部在1938年10月宜昌大撤退之际（见图8-2），决定采用贷款监造政策来鼓励民间造船。

图8-2　宜昌大撤退的场景(www.daowen.com)

1939年1月，交通部公布了《交通部制造木船贷款章程》《交通部航政局派驻各地管理员章程》《交通部监造木船章程》《交通部监理木船运输章程》等政策文件，采取贷款监造的方式，即由政府贷款给船商、船户建造，所造木船的结构采用政府提供的、经过改良的设计方案，并由政府派员监督制造［1］。航政局在重要造船地点分派管理员负监造之责。在1939年和1940年的两年间，汉口航政局设置管理员办事处，并指定造船厂来制造木船。按照各江河流之情形，所造船舶分为60、48、36、30、24、18、12、6等不同吨级。船舶造成之后，所有权归船商，由其自雇船夫按政府统一计划安排，进行经营。交通部指定汉口航政局主办四川省境内木船贷款的贷放事宜。政府的贷款并非全额负担制造木船的成本，而是以船为单位，每船贷款以所估造价的80%为限。也就是说，每艘木船的贷款数额最高为造价的80%。1939年初，规定每吨贷款定额为70～110元，至1940年，人工材料价格高涨，改定每吨贷款定额为80～120元。后随着物价续增，贷款额也随之增加。

根据规定，船商请求贷款应先填具声请书，并且“须先觅具殷实商号填具保证书，各地船帮如有基金者亦得为保证人”。贷款经航政局核准后分四期付给，分别是材料准备齐全后、骨脅组成后、舷壁排成后和全部完工后。“每期付给贷款之多寡由管理员视其工程之进度以及工作之情形呈由航政局核定之。”贷款利息定为年利四厘，属于低息，自全部贷款付清之日起计算，3年内还清。木船制造期内由航政局指派管理员担任监造，各航商应遵照其指示。此外，贷款制造的木船应在规定期内完成，并请航政局验收。

在贷款监造政策框架下，国民政府交通部积极推行改良木船船型，先后绘成各种船图，依图放样，交给船商船户照样制造。贷款木船的图样材料程序必须依照交通部的规定“如有更改时须声请管理员呈报航政局核准”。但事实上，改良木船并未收到预期成效，一般船商多不愿采用。虽然，客观地说，改良木船确实较旧式木船为优，但由于负责推行机关组织欠健全，工人技术不熟练，设计时若干有关实际问题也未予以恰当解决，再加上物价飞涨，空袭频繁，所以改良木船在推广过程中遭遇了一定困难。但即便如此，仍有不少改良木船制成。1939年至1940年，共制成改良木船数十艘，吨位累计多达数千吨［21］。

贷款监造政策项下的木船制造完成后，由汉口航政局及各地管理员代为介绍营业或出租。由于汉口航政局在四川重要的地方均设有办事处，这些办事处兼办木船租赁介绍事宜，对于船只的需求和供应十分了解，因此对战时木船运输的调剂也非常便利。相关木船在贷款未还清前，所得运费或租金的一部分须尽先偿还贷款的本息，“航政局为保障贷款本息之收回，得请交运机关将应付之运费或租金交由航政局转发船商，或先行扣除应还本息后再以其余款发给船商”。在贷款还清后，航政局仍有优先介绍营运之权。贷款木船首次运输开始前，除应依照航政法规办理各项手续外，还应将船上的一切属具配置完全报请航政局或航政局派驻各地管理员，经查核认可后发给木船运输证。贷款木船如有特殊原因，自行营业或出租时，须先呈请航政局核准。此外，“贷款木船如有出售、抵押、租赁等项情事，须经航政局核准后始得生效”，“贷款所造木船除因天灾及不可抗力之事故外，无论发生任何事故，船商对于所借款项仍应负全数偿还之责”。

1939年国民政府交通部设川江、西江造船处，1943年两大造船处合并为交通部造船处。截至1945年5月，贷款监造政策项下“先后完成大小木船三千六百余艘，约计五万吨”，这些新造木船加入后方水运后，大大缓解了当时的运输困境，为后方的军公商品运输做出了应有的贡献［1］。对于抗战时期的贷款监造政策，王洸（曾于国民政府任西江造船处处长、长江航政局局长等职）评价认为这是抗战时期一个新兴的事业，同时也是我国历史上第一次用政府力量改良旧式木船，用经济力量帮助航商造船［22］。