19世纪中叶，经过两次鸦片战争的失败，以及太平天国运动的打击，清朝内外交困，清朝的一部分官僚开始认识到西方坚船利炮的威力。为了消解内忧外患，实现富国强兵，维护清朝统治，这些人开始号召学习西方文化及先进的技术。19世纪60年代起，以引进西方军事装备、机器生产和科学技术来挽救清朝统治的洋务运动兴起。在此背景下，1872年，轮船招商局作为中国近代第一家民族航运企业诞生，其采用官督商办的体制展开运作，具有浓厚的官方背景，初创资金主要来自官款。此外，官方还给予轮船招商局相关领域的特权，例如，轮船招商局创立之初就获得了漕运业务的垄断权。与此同时，官物运输也由轮船招商局垄断，“沿江、沿海各省遇有海运官物，应需轮船装运者，统归局船照章承运［17］”。当时，民间资本投资轮船航运业一直未得到清政府的承认与允许，民间创办轮船航运公司仍受到压制和阻止。1864年，清政府致函各通商口岸，查询华商购买轮船是否先由地方官报明立案。1864年拟定的华商买雇洋船方案，船中无论用洋人或华人，均不准随意进泊内地河湖各口岸。此外还有手续的繁杂、官吏的干涉与敲诈等种种限制。

在19世纪相当长的一段时间，“诡寄经营”成为华商投资航运业的重要手段。所谓“诡寄”，源于明朝，在“一条鞭法”实施后，大户人家为偷逃赋税，将田地伪报、隐藏在他人名下，借以逃避赋役。所谓航运业的“诡寄经营”，即指华商为了逃避政府管制和繁重赋税，躲避战乱和匪患，利用各种方式寻求列强庇护，利用外商特权从事航运经营，并尽可能获得更多的利润。这是中国半殖民化时期的特殊产物。华商的“诡寄经营”现象始于《南京条约》签订五口通商之后，在1850年至1880年间达到高潮。华商“诡寄经营”活动最直接的表现形式就是船只悬挂洋旗，假借外商名义进行航运经营。实际上达到“诡寄经营”目的的方式很多，有境外注册船籍、直接在境内购买外国航行证及旗号、将轮船委托给洋行经营、以外商名义报关纳税、附股外轮公司等等［18］。

清政府对于限制民间资本投资航运业的松动可追溯至1867年颁布的《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》，根据该章程，清政府允许华商请领船照、准赴外国贸易和在中国通商各口来往，但规定“不得私赴沿海别口，亦不得任意进泊内地湖河各口”，这等于只允许华商轮船与洋商轮船行走同一航线。连英国人当时都认为“一观此次章程，即知贵国有不欲商民用此船只之意”。正因为清政府采取这种政策，华商均不愿意向清政府领取牌照，而是多依附洋商。1872年，李鸿章创办轮船招商局后极力阻止再有同类华资轮船企业设立。这样，华商无法获得合法营业轮船航运的权利。此后华商只好假托洋商名义兴办轮船企业，不少悬挂外旗航行江海的轮船实系华商所有。1884年，清政府出台了1867年章程的续章《华商购造小火轮请领牌照并拖带渡船章程》，但依然没有真正解除对民间资本投资航运业的限制。真正的限制松动是在甲午中日战争后。甲午战争的惨败，激起了中国人民实业救国的热情。他们纷纷要求政府解除限制华商自办近代企业的禁令。《马关条约》刚刚签订，康有为就在《上清帝第二书》^[6]中明确提出这一要求，其中就包括准许商人在内河通航轮船，“轮舟之利，与铁路同，官民商贾，交收其益，亦宜纵民行之，出费领牌，听其拖驶［19］”。

1895年，清政府先后电令各省督抚，准许“内河行小轮以杜洋轮攘利”。1896年，在日本轮船即将行驶苏杭前，清政府通过江海关先后颁布《华轮暨华商挂号民船往来苏杭沪贸易试办章程》和《洋轮暨洋商雇佣民船或自制船只往来苏杭沪通商试办章程》，允许华洋轮船均可往来苏杭沪地区贸易。同年10月，光绪帝又下令“饬令购置内河小轮，苏、杭、淮、扬及江西、湖南均准开办”。1898年，清政府颁布《华洋轮船驶赴中国内港章程》（又称《内港行轮章程》），规定：“将通商省份所有内河，无论华洋商均可行驶小轮船，籍以扩充商务，增加税厘。”至此，华商开办轮船公司终于得到清政府的承认［16］。不过，清政府对于本国商人创办轮船企业仍错误地限制其范围。允许华洋轮船开入内港贸易，但禁止在非通商口岸之间行驶小轮。1902年9月，中英《续议通商行船条约》签订，其中规定凡不准外轮通行的内河，也不准华商轮船航行。换言之，华商无法获得政府的特殊优待，不得不与资本、实力均很雄厚的外轮企业直接竞争，其结果显而易见。(www.daowen.com)

禁令一开，华商兴办轮船企业的活动开始活跃。这一阶段，各地纷纷创办小轮船公司。如浙江宁波、台州等地于1895年至1899年间就先后创办外海商轮局、永安商轮局、志澄轮船局、永宁商轮局、美益利记宁绍轮船公司、永裕祥小轮局及镇南轮船、海轮轮船、奉化轮船等，航行于宁波附近主要航线。其他如厦门、福州等通商口岸附近及长江中下游地区等地小轮船公司亦如雨后春笋般地出现。据统计，1895年至1900年，各地先后兴办近百家小轮船公司。不过，值得注意的是，这些新兴的轮船航运企业，大多是在外资势力来不及直接控制的地区出现，而且资本实力小，大多是拥有少数几艘小轮船的企业。如外海商轮局、志澄轮船局、永宁商轮局均只有1艘轮船，永安商轮局只有2艘。又如汉口在1899年拥有小轮公司七八家，但每家仅有小轮一两艘。而且，这些小轮公司在创办过程中，还经常受到封建官府的压制，有的依靠悬挂外旗才得以航行。如美益利记宁绍轮船公司就是悬挂德商旗帜，江西河济小轮公司、顺昌协记小轮船局均挂英商旗帜。

进入20世纪，随着航权意识的勃兴，主办航政、创办轮船公司以及限制列强侵占条约外航权，成为当时国人维护航权的主要方式。1904年11月，商部左参议王清穆奏请推广内河行轮。王清穆在奏折中提到“长江流域，其行轮之权，亦几与外人共之”。而英、日等国续议内港行轮修改章程，准许外人在内港行轮。“事载约章，势难闭拒，各省内河，凡属接连通商口岸，按照约章，外人例准行轮者，尤当官商合力，占先兴办，藉免利权外溢。”商部对此很是赞同，认为“不为无见”，要求沿江沿海各督抚，“查明该省内河华商设立各轮船公司，令该管地方官力妥为保护。其仅有洋商设轮行驶，暨轮船犹未通行，体察该处情形，外人援约呈请，势难禁阻者，尤当劝谕华商，厚集资本，分别预筹办理”。这表明清政府已采取鼓励发展本国航运以防止外轮侵占内港利益的政策。1906年，邮传部成立后，更是在部内设置航政司，力图振兴航业。此时，越来越多的轮船公司开始出现。据统计，清末民族航运已有一定规模，到宣统末年（也即宣统三年，1912年），轮船公司注册者，除招商局而外，主要还有宁绍轮船公司、同记轮船公司、中国商业轮船公司、大达公司、泰和轮船公司、泰记轮船公司、北海公司、永川轮船公司、西江航业公司、开济公司、政记公司等［19］。