自1840年鸦片战争后，掠夺港口的引水权就成为西方列强侵占中国主权，扩大在华利益的重要途径。纵观中国近代的港口引水政策，充满了浓厚的殖民色彩。这就不得不提，1867年出台、1868年修改后正式实施的《中国引水总章》。《中国引水总章》是中国近代引水史上第一个全国性的章程，至1933年废除，该章程在中国实施了长达60余年时间。该章程借中国政府之名，行西方列强控制之实，使得列强将掠夺到手的引水权合法化和具体化［1］。

这部《中国引水总章》共计十款，其主要内容可以概括为六个方面：

（1）引水的主管机构。各港海关理船厅为该港引水及引水员的行政主管机关，负责本港引水分章的制订、港口引水区域的划定、本港引水员名额和引水费率的确定、引水员考试的组织、引水员执照的颁发、引水员和引水船的日常管理。这里需要特别指出的是，《中国引水总章》第一条就规定：“……均应由理船厅准情酌理，约与各国领事官并通商总局妥为拟定。”这也就意味着中国引水最终决定权完全在外国人操纵的理船厅和各国领事官并通商总局的控制之下，中国政府被排斥在外。中国港口引水权也就此长期被西方列强攫取。

（2）引水员考选机构。各港的引水员考试委员会由4人组成，一为理船厅长官——港务长，一为引水公会的资深引水员，其余2人为外国商会和外国领事的代表。这2名代表由理船厅、外国商会和领事共同议定若干人，再由港务长从中抽取2人。考试时选中与否，以多数意见为准。

（3）引水员的从业资格和产生程序。引水员应持有引航执照，无照不得执业。凡中国人及与中国缔结了通商条约之国家的公民，都可以向理船厅投考，经考试合格者，由海关税务司代地方长官发给引航执照。

（4）引水员的培养。持证引水员经理船厅登记许可，可带学习引水员1名。学习引水员学习半年后再接受考试，如果合格，可获得引水员执照。

（5）引水员的工作方式和日常管理。引水员可以单独执业，也可以组织引水公司。引水员应于每年夏季持执照到理船厅注册，引水员须遵循行业规章，违规者理船厅可以暂时或永久吊销其执照，但外籍引水员可在三天之内向其国家的领事提出申述。引水船须经理船厅发给号照，其他船只不得充任引水船。(www.daowen.com)

（6）被引船只的规定。进出港口的船只不得雇请无执照之人引水，违者处以罚款。船只出入港口或在港内停泊、移泊，均须服从理船厅授予引水员的指令。

在《中国引水总章》公布之后的20多年中，上海、天津、宁波、福州、广州等口岸纷纷根据《中国引水总章》订立各口岸自身的引水分专章，指定具体的引水规定。例如，1868年的《上海口引水分章》、1869年的《天津口引水章程》、1874年的《厦门口引水章程》和《广州港引水章程》等。

《中国引水总章》的制订起因

《中国引水总章》的制订缘于牛庄港（今营口港）。在牛庄港，各国对引水事务的争夺最为激烈。英国领事麦都司刚到牛庄时，实行自由引航政策，任凭船长自由雇请引航员，也不签发引航执照。但美国人却捷足先登，开始签发引航执照。到1864年8月，该港已经有9名持证的美籍引水员。迫于竞争压力，麦都司为5名英籍引水员签发执照。1865年，进出牛庄港的船只大增，麦都司又为5名英籍引水员签发了执照。而这一年，美国领事签发了13张引水员执照。引水员的快速增加使得他们之间的竞争更加激烈了。英籍引水员甚至前往大沽以及山东半岛一带巡航候船，以便争得更多的业务。1866年9月，麦都司草拟了一份管理章程，授权英籍引水员，让他们垄断所有进出该港英国船只的引水业务。次年，这份章程得到了英国驻华公使阿礼国的批准。但麦都司和阿礼国的行为，遭到了其他国家领事和公使们的抗议。于是，阿礼国把问题提交给英国驻远东最高法院首席法官荷拜。荷拜认为：所有的引水章程，必须先交由中国政府制订，但所制订的章程必须为各国的外交当局所接受，而各国政府也须声明它对他们的公民具有约束力。随后，阿礼国把制订引水章程的问题提交给了各国公使和清朝总理衙门，催促总理衙门制订一个全国性的引水章程。当时，担任清朝海关总税务司的是英国人赫德，于是，起草全国性引航章程的重任就由总理衙门交给了他。赫德代表总理衙门与代表各国驻华外交使团的法国公使贝罗内特一起协商，很快就起草了一份《中国引水章程》草案。草案稿以中、英、法三国文字并列，呈交清政府总理衙门，并送给英、法、美、俄、德等国公使审阅。在获得各国公使们的一致认可后，1867年10月，清政府总理衙门核准将《中国引水总章》作为试办章程，交各省“酌办”。经过一年在各港的试行，赫德又对章程做了修订，修订后的章程经总理衙门照会英、法、俄、美等国公使，取得他们的同意后，最终于1868年11月咨行各省执行［15］。

客观地说，《中国引水总章》将制度化管理引入中国近代引水业，推动了中国引水业的发展。但其根本上是为西方列强服务的，赋予了外国人管理中国引水事务的权力，保障了外籍引水员权益，却将中国引水员排斥在外。以近代引水业最为发达的上海港为例，1868年，上海港的55名引航员中，中国人还有15名，到1889年就只有4名，1896年则只剩下2名，至1900年只剩下张玉1名。1903年，在外籍引水员和上海港务长的压力下，张玉被迫退休。此后，从1903年到1928年长达25年时间里，上海港竟然无一位中国籍引水员在执业。外籍引水员垄断了中国引航业的后果之一，就是从1884年中法战争开始的历次对外战争中，外籍引水员纷纷服务于入侵中国的敌国船只，而中国政府却对其难以约束［15］。

直到1933年，国民政府几经交涉，终于将引水业收归国有，《中国引水总章》才正式废止。但引水事务的实际管理权仍操纵在外国人控制下的海关部门，外籍引水员也仍然在沿海引水业中占据重要地位。直到抗战胜利之后，国民政府颁布了《引水法》，引水管理事务于1947年移交给了交通部航政机构。上海港的引水管理事务也于1948年初实现了最后移交，外国势力通过海关和领事来垄断、控制中国引水业的局面到这时才得以根本改变［16］。