尽管凭借一系列不平等条约，列强攫取了中国沿海、内河、内港航权与航政管理权，但列强还不满足于此，他们为了全面掌控中国经济、政治，意在打造一个由自己主导的管理机构去控制中国的口岸通商、税务、航运等诸项事宜。海关被其选中，并最终成为列强在华利益的总代理机构。

1854年太平天国期间，清政府未能有效管理上海海关。英、美、法联合接管上海海关管理权后，上海副领事威妥玛任上海海关税务司。1855年，李泰国接替威妥玛，担任江海关关税管理委员会的英方司税。江海关是中国第一个由外籍税务司管理的海关，开启了外国人管理海关的先河，为中国近代海关之滥觞。列强不满足于仅控制上海一处海关，而是要把外国人控制海关的制度推广至全中国。根据1858年订立的中英《通商章程善后条约》规定“各口划一办理”，列强遂强行要求将中国各海关都仿照上海海关管理办法，实行“统一办理”。正是因为清政府与列强签订的《通商章程善后条约》将航务、港务、海务等航政管理权均交由海关掌控，所以形成了列强把持海关，海关兼管航政的畸形局面［2］。1859年，清政府在上海设立总税务司署，按照英国建议，任命李泰国为首任总税务司。各口税务司及海关高级职员均由外国人担任。1863年，赫德（见图7-2）被正式委任为总税务司，其把持该职务长达48年，成为中国近代海关和航运界中的重要人物。

图7-2　晚清海关总税务司赫德（1835—1911）(www.daowen.com)

1858年，江海关（上海开港后的新设海关，不同于清朝康熙年间所设的四大海关中的江海关）设立理船厅（又称理船科或港务司）管理航政事务，开了外国人通过海关理船厅直接掌控中国航政的先例。此后，各“条约口岸”仿效上海江海关，在新设海关之下设置兼管航政的理船厅或港务司。理船厅名义上是列强引进西方管理模式专理航务、港务、海务等航政职能的机构，实际上还管理着水利、水警、航道疏浚等事务，是一个集水运及与涉水相关事务管理于一体的综合管理机构。理船厅的负责人为港务长。1863年，赫德任总税务司后，将港务长划归各口岸海关税务司管理。

1858年至1864年，中国沿海先后建立海关11处。各口岸外籍税务司在设海关和海关理船厅时，也都制订了本口岸的理船厅章程或管理办法，规定理船厅的管理职权、管辖水域等内容。综合来看，理船厅的职责主要包括：制定行船章程、规范及规章制度，稽查进出口船舶，检定船舶吨位，进行船舶登记收费，核发证书，指定泊位，建造码头，举办船员考试，查验损伤船舶，检查引水执照，引航引港，管理灯塔、航标，疏浚航道，测量航道，绘制海图，测录、报告天气，等等。管理事项可谓是极为广泛，完全超出现代意义上的航政管理范围。

为扩大助航设施建设和管理职权，1868年，总税务司赫德设立船钞部（又称海务部或海务处），隶属于海关总税务司。船钞部的职责范围最初只限于航标的设置、养护和管理，航道测量，航道疏浚打捞，维护港口船舶航行、停泊秩序等，后来范围扩大至引水、验船、观潮等方面。船钞部的负责人为海务司（又称海务税务司），其下设港口工程师及灯塔工程师。当时，中国沿海海岸划分为北、中、南3个区段，每个区段设有段巡工司进行管理。1881年，为加强助航建设和管理工作的统一，赫德对船钞部进行改组，撤销海务税务司，将3个段巡工司合并为一，改称为海务巡工司，协助总税务司管理海务工作。

纵观列强假手海关兼管航政期间，中国的航政管理体制呈现出如下显著特点：第一，中国航政管理体制的形成与发展殖民化色彩浓厚，其与中国政治、经济等诸多方面的发展形势紧密相关；第二，列强把控的航政管理体制，始终以外国船舶为主要管理对象，形成了外国船舶和中国船舶分由两个机构管理的分治模式，但最终外国人把持的管理机构成为航政管理的主要组成部分；第三，客观地说，这一阶段的中国航政管理体制一定程度上借鉴了西方港航的管理经验，相比中国古代以管理木帆船为主的航政管理体制，更具系统性和专业性［16］。