航政管理权与航权紧密相关，两者均是国家主权的重要组成部分。1840年鸦片战争的爆发揭开了中国近代史序幕，中国由独立的封建社会变为半殖民地半封建社会。西方列强用武力打开中国的大门。随着一系列不平等条约的签订，中国沿海、内河、内港被迫向列强开放，中国的航权逐步丧失，航政管理权也随之旁落。

作为中国近代史上第一个不平等条约，1842年签订的中英《南京条约》不仅包括让清政府割地赔款等丧权辱国的条款，也涉及攫取中国沿海航权和航政管理权的条款。《南京条约》第二条规定，“……准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍；且大英国君主派设领事、管事等官住该五处城邑，专理商贾事宜……”。第十条规定，“……英国商民居住通商之广州等五处，应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例，由部颁发晓示，以便英商按例交纳；今又议定，英国货物自在某港按例纳税后，即准由中国商人遍运天下，而路所经过税关不得加重税例……”。上述两项条款使得中国口岸管理权和关税自主权受到严重侵犯。

《南京条约》签订后，英方利用清朝政府对国际惯例和己方利益的无知，引诱清方就通商口岸的各项制度在南京和广东继续谈判。1843年7月，双方达成海关税则，形成《五口通商章程：海关税则》（又称《中英五口通商章程》）。同年10月，清朝钦差大臣耆英、英国驻华全权公使璞鼎查各自代表两国政府在广东虎门签订《五口通商附粘善后条款》（又称《虎门条约》）。先前公布的《中英五口通商章程》作为《虎门条约》的附件也正式成立。作为《南京条约》的补充，《虎门条约》使得英国进一步攫取了领事裁判权和片面最惠国待遇。随后，美、法等西方列强纷纷效尤。1844年7月，中美签订《望厦条约》（又称《中美五口通商章程》）。1844年10月，中法签订《黄埔条约》（又称《中法五口通商章程》）。上述不平等条约进一步侵犯了中国沿海航权及航政管理权。另外，由于西方列强先后纷纷攫取了片面最惠国待遇，列强按照所谓的“利益均沾”原则普遍享受在中国的一系列特权。

《中英五口通商章程》第一条规定：“凡议准通商之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处，每遇英商货船到口准令引水即行带进……欲行回国，亦准引水随时带出，俾免滞延。至雇募引水工价若干……即由英国派出管事官秉公议定酌给。”《中美五口通商章程》第八条规定：“凡合众国民人贸易船只进口，准其自雇引水，赴关隘处所，报明带进……”《中法五口通商章程》第十一条规定：“凡佛兰西船驶进五口地方之处，就可自雇引水，即带进口，所有钞饷完纳后，欲行扬帆，应由引水速带出口，不得阻止留难……”上述条款意味着中国航政管理权中极为重要的引水权丧失。西方列强的船舶进出中国通商口岸可“自雇引水”，中国不得对其实施强制引水［14］。

此外，《中英五口通商章程》第三条还规定：“英国商船一经到口停泊，其船主限一日之内，赴英国管事官署中，将船牌、舱口单、报单各件交与管事官查阅收贮……管事官既得船牌及舱口报单等件，即行文通知该口海关……”第六条规定：“……其英国商船运货进口及贩货出口，均须按照则例，将船钞、税银扫数输纳全完，由海关给发完税红单，该商呈送英国管事官验明，方准发还船牌，令行出口。”上述条款显示外国商船进入中国通商口岸，不必经过中国港口当局的核准，仅需向本国领事报告获其批准即可。这意味着中国航政管理权中有关进出口船舶管理权的丧失。(www.daowen.com)

再者，《中美五口通商章程》第三条规定：“……赴广州、福州、厦门、宁波、上海共五港口居住贸易，其五港口之船只，装载货物，互相往来，俱听其便……”据此条款，涉及港口间运输的沿海贸易权遭受侵犯。《中美五口通商章程》第二十六条规定：“合众国贸易船只进中国五港口湾泊，仍归各领事等官督同船主人等经管，中国无从统辖……”据此条款，外国船舶驶入中国港口，由外国领事指派锚地泊位并处理相关事宜，中方无权管理，这意味着列强攫取了针对外国船舶的指泊权。

为了进一步打开中国市场，扩大在华侵略利益，英、法两国在美、俄支持下联合发动了第二次鸦片战争。1858年，清政府被迫在天津与英、法、俄、美政府代表分别签订了《天津条约》。同年，根据《天津条约》中的有关条款的规定，英、法、美三国胁迫清政府分别签订《通商章程善后条约》。1858年，俄国还逼迫清政府签订了《瑷珲条约》。1860年，清政府又在北京与英、法、俄三国分别签订《北京条约》。上述不平等条约进一步侵蚀了中国沿海航权与航政管理权。

在通商口岸的开放方面，中俄《天津条约》规定俄国可在上海、宁波、福州、厦门、广州、台南、琼州7处口岸通商、停泊兵船，若别国在沿海增开口岸，准俄国一体照办。中美《天津条约》要求增开湖州（后改汕头）、台湾（台南）为通商口岸。中英《天津条约》要求增开牛庄、登州、台湾（台南）、潮州、琼州、汉口、九江、南京、镇江为通商口岸。中法《天津条约》要求增开琼州、潮州（后改汕头）、台湾（台南）、淡水、登州（后改烟台）、南京为通商口岸。在沿海贸易权方面，中英《天津条约》第十一条规定：“……嗣后皆准英商办可任意与无论何人买卖，船货随时往来……”外国商船据此可在更多的通商口岸间贸易往来。在助航设施的建设和管理方面，中英《天津条约》第三十二条规定：“通商各口分设浮桩、号船、塔表、望楼，由领事官与地方官会同酌视建造。”中英《通商章程善后条约》作为中英《天津条约》的补充条款，其中规定设浮桩、号船、塔表、望楼所用经费“在于船钞项下拨用”。自此，中国航政管理权中另一项重要的权力——助航设施的建设和管理权遭受侵犯。1868年，担任大清海关总税务司职务的英国人赫德主导成立船钞部（又称“海务部”或“海务处”），开始进行海上基础设施建设。该部门的工作范围有勘测、疏浚航道、绘制航行图表、制定航行规程、建筑灯塔等助航设备，其他还负有港区规划管理、航行气象保障等任务。海道测量等管理权也就此被列强掠夺。

第一次鸦片战争后就已被列强攫取的引水权，在第二次鸦片战争后遭受进一步掠夺。中英、中法、中美《天津条约》再一次重申了列强在中国取得的引水特权。如中英《天津条约》第三十五条规定：“英国船只欲进各口，听其雇觅引水之人；完清税务之后，亦可雇觅引水之人，带其出口。”19世纪60年代，德国、丹麦、比利时、意大利、奥地利等国通过《通商条约》等不平等条约，进一步破坏中国引水权。如1866年10月26日签订的中意《通商条约》第三十四条规定：“意国船只欲进各口，听其雇觅引水之人。完清税务之后，亦可雇觅引水之人带其出口。所给引水工银及引水人等应遵规条，地方官会同各国领事官酌量定立。”据此，有关引水章程订立之权也被列强攫取。随着中国被迫开放的通商口岸增加，引水业也在更多港口出现并发展起来，更多的外籍引水员进入中国各港引水业。然而，众列强发现由各国领事分头管理的引水体制较为混乱，彼此间竞争激烈，适应不了航运业发展的需要，也不利于各自利益的维护。鉴于此，列强欲意要为中国制订一部全国性的引水法规，建立统一的引水管理制度。1867年，一份由众列强主导制订并被其认可的《中国引水总章》草案最终出台。赫德以大清海关总税务司的名义，向全国海关系统发布通告，宣布该章程从1867年10月1日开始试行。一年以后，根据它在各港的试行情况，赫德又做了修订。修订后的章程经总理衙门照会英、法、俄、美等国公使，取得他们的同意后，于1868年11月咨行各省执行。这部带有明显殖民色彩的引水章程的出台标志着列强对于中国引水权的侵占由各自为政开始走向联合，中国的引水业无论是引水经营，还是行业的行政管理，都被控制且垄断于列强手中［2］。